2.4議員直接參與
除了上述比較間接的方式以外，美國國會議員還可以通過多種方式，直接參與到外交事務(wù)的第一線。
2015年3月19日，四位不同黨派的參議員麥凱恩、庫克、杰克?里德(JackReed)、鮑勃?梅南德茲(BobMenendez)給克里和卡特寫聯(lián)名信，就南海島礁建設(shè)問題發(fā)聲。該聯(lián)名信指責(zé)中國以威脅和強制的手段改變現(xiàn)狀，威脅了地區(qū)的和平與穩(wěn)定，他們認(rèn)為這是對美國和地區(qū)利益的威脅，更構(gòu)成了對整個國際社會的挑戰(zhàn)。信中還表達(dá)了各位參議員對于中國可能設(shè)置南海防空識別區(qū)的擔(dān)憂，暗示中國在破壞以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序。參議員們肯定了美國政府當(dāng)時的因應(yīng)行為，但是他們要求政府形成一個正式的政策和一個清晰明確的戰(zhàn)略，來應(yīng)對中國的強制性舉動。聯(lián)名信還列舉了該戰(zhàn)略必須考慮的關(guān)鍵目標(biāo)，這些關(guān)鍵目標(biāo)包括：美國可以采取特殊行動，以讓中國減緩或停止其南海島礁建設(shè)行為;美國更頻繁地向外界發(fā)布中國破壞穩(wěn)定行為的情況，并對美國這一行為的潛在收益進行評估;在中國繼續(xù)島礁建設(shè)的情況下，同中國的哪些合作是不合時宜的或者哪些接觸能夠使中國改變自己的行為等等。①麥凱恩等議員認(rèn)為，美國政府和軍隊必須“未雨綢繆”。2015年11月9日，在“拉森”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦非法進入中國南沙群島有關(guān)島礁鄰近海域之后，麥凱恩致信卡特，要求卡特澄清“拉森”號的此次行動究竟是“自由航行”還是“無害通過”，他在信中提出，“五角大樓對這一行為的法律意圖及未來任何類似行動的性質(zhì)闡述至關(guān)重要”。②
通過以上多種方式，美國國會和國會議員成功地介入到中國南海島礁建設(shè)議題中，他們向行政部門和中國表達(dá)了美國國會對于中國南海島礁建設(shè)問題的立場：中國的島礁建設(shè)行為是強行改變現(xiàn)狀的行為，尤其是島礁的軍事化，將惡化美國航行與飛越自由的權(quán)利，這是國會無法接受的，美國國會反對中國的島礁建設(shè);國會要求美國政府和軍方切實行使航行自由的權(quán)利，將艦機駛?cè)胫袊仙硩u礁12海里海域以內(nèi)，并通過加強地區(qū)其他國家尤其是美國盟國的海上能力等，制止中國進一步的島礁建設(shè)行為。
三、美國國會介入島礁建設(shè)議題的特點
綜上所述，美國國會對南海島礁建設(shè)議題的反應(yīng)有如下幾個特點：
3.1 2015年國會對南海議題的介入程度更加深入，并直接影響了美國的南海政策
從以上分析可以看出，2015年，美國國會在中國南海島礁建設(shè)議題上投入了大量的時間和精力，其積極炒作南海島礁建設(shè)議題，不斷制造輿論聲勢，指責(zé)中國的島礁建設(shè)對美國國家利益造成了損害。伴隨著國會對島礁建設(shè)議題的炒作，美國國內(nèi)形成了要求白宮對中國島礁建設(shè)行為采取行動的強大輿論呼聲，以維持地區(qū)局勢的穩(wěn)定，保持和捍衛(wèi)美國在該地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。這在很大程度上促成了美國政府在南海地區(qū)實施“航行自由計劃”，即派遣“拉森”號等美軍艦機非法進入中國擁有主權(quán)并實際控制的相關(guān)島礁鄰近水域。因此，自2015年以來，美國國會對于南海議題的介入程度進一步加深，并且國會的相關(guān)舉措與美國政府的具體政策形成了直接關(guān)聯(lián)，從而推動了美國政府對華采取更為強硬的政策。
3.2 國會與行政部門在南海島礁建設(shè)議題上有著較大的共識，但是國會的姿態(tài)明顯要比白宮、國務(wù)院更為強硬
從美國國會在南海島礁建設(shè)議題上的各項舉措來看，可以發(fā)現(xiàn)，國會對于中國在南海島礁建設(shè)的認(rèn)識同行政部門高度一致：首先，雙方都高分貝地批評中國的合法行動，其理由是中國的南海島礁建設(shè)行為會帶來島礁的軍事化，從而固化中國對于島礁的主權(quán)聲索、擴大中國的海洋主張，進而威脅美國的航行自由權(quán)利，破壞地區(qū)的安全與穩(wěn)定;其次，雙方都認(rèn)為中國的島礁建設(shè)違反了《聯(lián)合國海洋法公約》等國際法原則。盡管近年來，白宮和國會山在諸多議題上意見分歧較大，但在南海問題上態(tài)度卻較為一致，特別是在南海島礁建設(shè)議題的姿態(tài)上，雙方頗有“一唱一和”、協(xié)調(diào)行動的傾向。但是，美國國會在南海島礁建設(shè)議題上，相較于行政部門而言，其措辭和主張明顯更為強硬。如上文所述，參議院在決議案中使用了“譴責(zé)”一詞，但行政部門在措辭上卻相對謹(jǐn)慎，并未使用如此激烈的詞匯。美國國會議員在推動美軍軍艦在南海進行挑釁性行動的鼓噪，與白宮方面出于多種因素考量而一再推遲行動的慎重態(tài)度形成了鮮明的對比。③由此可見，在島礁建設(shè)議題上，國會的態(tài)度更為激進，也更為強硬，其要求更嚴(yán)厲地對待中國“改變現(xiàn)狀”的行為。當(dāng)然，無論國會議員如何強硬，畢竟這還只是一種政策主張，他們大多不考慮或者不會面臨政策的可行性問題。而行政部門則清楚，中美關(guān)系是美國最重要的一對雙邊關(guān)系，需要維持同中國的正常交往，美國在伊核問題等諸多國際事務(wù)上也需要中國的合作，其在公開場合釋放出的信息已經(jīng)是一種較為成熟的政策方向。南海問題只是中美關(guān)系的問題之一，基于維護美國戰(zhàn)略利益和維持其亞太盟友體系的考量，美國必然會采用多種政策手段對中國施壓，目前，美國一方面利用其話語霸權(quán)發(fā)起全球輿論攻勢，且支持菲律賓的法律訴訟，將南海問題定性為是否遵守國際法的問題;另一方面則通過以“亞太再平衡”戰(zhàn)略為標(biāo)簽的政治、外交手段向中國施壓。但是，如果美國在南海問題上進行過度激進的政治和軍事對抗，必然存在引發(fā)中美嚴(yán)重對峙的風(fēng)險，這顯然既沒有政策可行性，也不符合“比例性原則”。
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