3.3　“兩黨共識”與議員的參與度較大

近年來，在美國國內政治中，因債務上限、特定政治議題等導致的府院之爭此起彼伏。與此同時，在國會內部，民主、共和兩黨之間也因政見立場不同而日益撕裂。然而在南海問題上，民主、共和兩黨則有著較大的共識，兩黨議員常常一同行事，“槍口一致對華”。如在2015年，兩黨議員合作推出針對島礁建設的決議案，向國務卿和防長寫聯名信等。在批評指責中國島礁建設行為的調門上，兩黨之間也出奇地一致，似乎印證了參議員約瑟夫?利伯曼(JosephLieberman)所說的，在南海問題上，華盛頓已經形成了“跨黨派共識”。①隨著南海問題的不斷升溫，越來越多的國會議員開始關注并介入到島礁建設議題中，而在以往，參與南海議題討論的議員屈指可數。2015年，更多的國會議員參與到法案附議及聽證會的聽證之中，其中，有不少人是國會山上握有實權的重量級議員。如參議院軍事委員會主席麥凱恩、參議院外交關系委員會主席庫克等。他們利用自己的權力和地位，通過召集舉辦聽證會、聯署法案、直接發聲、影響資源分配等形式，直接或間接地影響國會乃至美國政府對于中國南海島礁建設的態度和舉措。此外，這些重量級議員的態度和立場相較于整個國會而言，也更為強硬。當然，國會內部也存在反對激化南海局勢的聲音，國會并非是鐵板一塊。

四、美國國會介入島礁建設議題的原因

2015年，雖然美國在國際上還面臨著美俄關系緊張、中東IS亂局、伊核問題等緊要國際事務，但美國國會還是積極介入到南海島礁建設議題中，這主要受以下幾個因素影響：

4.1　對中國島礁建設行為本身的不滿

表面上，美國國會關注這一議題是認定中國的南海島礁建設“違反了”《聯合國海洋法公約》，中國島礁建設的規模和速度遠遠超過其他聲索國，以至于其完全改變了原有島礁的結構和物理屬性，逆轉了相關涉事方在南海的實力對比態勢。這種“改變現狀”的行為顯然很容易引發美國國會的不滿情緒。而菲律賓、日本、澳大利亞等美國的盟國和其他國家也表達了抗議和反對。在美國和相關國家制造的國際輿論中，中國在南海合理合法的島礁建設行為被妖魔化為威脅南海的安全與穩定。因此，其一方面是出于美國作為地區和全球霸主對中國行為必然的反應，另一方面也是出于照顧盟國的感受，美國國會需要及時表達其對中國島礁建設行為的不滿。

4.2　對中國海洋抱負和戰略意圖的擔憂和懷疑

除對島礁建設行為本身不滿之外，美國國會更關心的是中國建設島礁的最終意圖，這牽涉到國會對中國海洋抱負和戰略意圖的擔憂和懷疑。黨的十八大報告提出了建設“海洋強國”的宏偉藍圖，中國正在向海權大國轉型。由于美國國會一向頑固地認定中國軍力和戰略意圖不透明，所以其擔憂一旦島礁工程完成后，中國對島礁進行軍事化，適時宣布建立“南海防空識別區”、重新定義專屬經濟區范圍，進而明確斷續線之內的主權聲索，就會影響到美國在該海域的航行與飛越自由，對美國在該地區的軍事和經濟利益造成不利影響。對此，美國國會深感憂慮，因此其需要及時發聲，以迫使中國澄清自己的意圖，同時也是向中國傳遞美國不可能對中國進一步擴大海洋主張的行為無動于衷的信息。

4.3　維護美國的地區領導權和海洋霸權

美國國會議員參與島礁建設議題，也受到面對中國崛起的復雜心態和固有意識形態的影響，其最關心的還是美國在南海、亞太地區的領導權和海洋霸權。美方認定，中國的南海島礁建設以及此后可能在島礁上建立軍事設施的行動，將會使中國加強對島礁和周邊海域的控制，使域內其他國家，包括美國的盟友在內受到更大的威脅，從而加劇地區的緊張局勢。在美國國會看來，無論是影響地區穩定還是影響美國的航行自由，都是對美國地區領導權的挑戰，這是無法接受的。但美國無法改變中國已經建成島礁的事實，那么其就只能向中國持續施壓，以迫使中國不再推進大規模的島礁建設。

上述行為的根源在于美國需要在現在及未來面對并接受中國的崛起。伴隨著中國的崛起，東亞的權力結構面臨著深層次調整。①與此同時，美國政府大力推動“亞太再平衡”，強化美國與盟國以及其他國家之間的軍事關系，試圖鞏固其在亞太的領導地位。②東亞地區戰略主導權之爭成為不可避免的現實。島礁建設等南海議題的熱炒，反映了美國在東亞行使其不受挑戰的霸權與當前中國堅定維護自身合法權利之間的沖突。美國國會擔憂美國在東亞地區的主導權受到中國的挑戰，更擔心中國把美國從這一地區完全排擠出去。在這一背景下，中國合法的島礁建設行為更容易引發美國政府和國會的強烈反應。他們迫切需要通過不斷炒作島礁建設議題，藉此讓中國清楚意識到美國的安全關切和戰略意圖，從而迫使中國放棄挑戰美國地區霸主地位的嘗試。

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