二、美國國會介入中國南海島礁建設議題的表現

從2013年下半年起，中國開始在南沙群島部分島礁上進行工程建設，以改善駐島人員的生活條件，以滿足一定的民事、軍事需求。這一中國主權之內合理合法的行為遭到美國等相關國家的持續炒作。美國對中國南海島礁建設的關注始于2014年下半年，2015年4月起，美國加大了批評中國的力度和頻率，掀起了繼指責中國斷續線主張之后，干涉南海事務的第二波高潮。⑤2015年，包括總統奧巴馬(BarackObama)、國務卿克里(JohnKerry)、國防部長卡特(AshtonCarter)在內的美國政府與軍方高層，在中國南海島礁建設議題上頻頻發聲，公開批評指責中國。例如，2015年4月9日，奧巴馬在牙買加批評中國“以肌肉和塊頭迫使他國順從于中國的意志”。①

2015年，美國國會對南海問題的關注焦點主要集中在中國的南沙島礁建設工程上，國會在南海島礁建設議題上積極發聲，利用其法定職權，通過多種方式，深度介入到南沙島礁建設議題中。

2.1　立法

作為立法機構，美國國會影響外交政策最強有力的手段就是立法，國會利用授權———撥款法案和決議案等形式介入島礁建設議題。

美國國會擁有撥款權，這是國會影響美國對外政策最有效的手段。②每年國會都會批準授權法案和緊接其后的撥款法案來向政府部門提供經費。

在2015年度的立法活動中，③國防、外事等部門的授權法案對島礁建設議題有比較多的涉及。2015年10月7日和21日，參眾兩院分別通過了《2016財年國防授權法案》(草案)，④奧巴馬總統出于自動減赤、軍事現代化改革以及關閉關塔那摩基地的考慮在22日否決了該草案，⑤草案在修改之后于11月25日經由總統簽字成為法律。⑥在《2016財年國防授權法案》中，第1263節“南海倡議”(SEC.1263.SouthChinaSeaInitiative)授權國防部向南海周邊的印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南五國負責海上安全事務的部門提供裝備、訓練等援助。⑦這項援助囊括了中國和中國臺灣地區之外所有的南海爭議方，針對中國的意圖非常明顯。在《2016財年國務院行動授權及使館安全法案》中，國會要求國務卿會同財政部等相關部門在180天內形成一份報告，就最近六輪中美戰略與經濟對話的成效進行評估，而被要求評估的內容中就包括南海問題。⑧在2015年6月召開的第七輪中美戰略與經濟對話上，中美就南沙島礁建設進行了討論。在這樣的背景下，國務卿在提交的報告中必然需要對中國的南海島礁建設行動進行評估。國會在《2016財年情報授權法案》第511節中要求國家情報總監向國會情報委員會提交一份報告，報告應就美國在南海、東海的情報收集工作進行評估，評估的內容包括現有工作的領導機構、關鍵伙伴、情報收集目的、年度資金使用等情況，另外還要說明今后一個階段的優先工作方向和目前工作中存在的資源不足的情況。⑨

廣義上，美國國會通過決議案也是立法的一種表現形式。決議案是國會表明自己態度的一種方式，它闡明國會的政策傾向和立場，行政部門在制定政策時不能無視。

2015年5月21日，參議院通過了由參議員布萊恩?夏茲(BrianSchatz)提出，并由參議員約翰?麥凱恩(JohnMcCain)、丹?蘇利文(Dan?ielSullivan)聯署的114屆國會參議院第183號決議案，該決議案旨在呼吁對在南沙群島的島、礁、淺灘上進行的人工島建設行為進行監督，并呼吁以和平和多邊的途徑解決南海領土爭端。該決議案“譴責”中國在南沙爭議島礁上進行的人工島礁建設，指責中國違背了《南海各方行為宣言》，給周邊國家帶來了經濟損失。中國建設飛機跑道的行為更是被該決議案描述為是在破壞地區的和平與穩定。決議案強烈要求中國政府澄清“九段線”的含義，要求中國政府澄清島礁建設的意圖，并要求中國政府明確“必要的軍事防御”的實質內容。同時，決議案譴責在爭議島礁上實施的軍事化行為，支持制定《南海行為準則》，支持提高周邊國家控制海洋能力的建設。決議案在最后還聲明支持美軍在南海國際海域及空域維護航行與飛越自由的權利。①值得注意的是，決議案文本使用了“譴責”(condemn)一詞，行政部門高層在各個場合的表態中還沒有使用過這一措辭，決議案的文本清楚表明了參議院在南海島礁建設議題上強硬的態度和立場。

2.2　召開國會聽證會

聽證會是國會行使監督權的途徑，這一手段也被國會嫻熟地運用到外交事務之中。通過聽證會，國會可以了解情況并表明自己的立場。對于行政部門而言，國會釋放出的信息是難以忽視的。在南海島礁建設問題上，參眾兩院的多個委員會也召開過為數不少的聽證會。

在參議院，外交關系委員會和軍事委員會對南海問題的關注程度較深，南海問題聽證會上討論的焦點就是中國在南海的島礁建設議題。

2015年5月13日，參議院外交關系委員會舉行了名為“捍衛美國在東海和南海利益”的聽證會，美國主管東亞事務的助理國務卿丹尼爾?拉塞爾(DanielRussel)和負責亞太安全事務的國防部部長助理大衛?希爾(DavidShear)出席。聽證會一開始，外交關系委員會主席鮑勃?庫克(BobCorker)就發表開場陳述，他利用衛星圖片說明中國正在南沙群島進行大規模的島礁建設，并在建設港口和飛機跑道，同時中國也承認了島礁建設將滿足“必要的軍事需求”。庫克認為中國的這些行動有助于其加強對南沙島礁的控制。在之后的質詢環節，庫克質詢拉塞爾，美國是否在幫助其他聲索國在南海建設前沿哨所以對抗中國。拉塞爾回答說，對于建立這種具有潛在軍事功能的哨所，美國的立場是反對而不是鼓勵，然而中國島礁建設的規模、范圍和相關軍事行動改變了問題的性質。庫克又質詢希爾道，美國是否會在中國人工島12海里之內行使航行自由權利。希爾在回答中強調，美國擁有無害通過的權利，中國的島礁建設行為不能使中國擁有領海權利。②

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