四、美國(guó)國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃流程
國(guó)防戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)是：軍隊(duì)建設(shè)與軍隊(duì)使用?！敖ㄔO(shè)”的目的是增強(qiáng)戰(zhàn)斗力，“使用”就是部隊(duì)的部署與行動(dòng)，旨在消除外在的風(fēng)險(xiǎn)。不僅軍隊(duì)使用有風(fēng)險(xiǎn)，軍隊(duì)建設(shè)也有其內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)，為了消除內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)、提高效率，美軍在建設(shè)方面成功實(shí)施了“規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行”（PPBE）的管理方法，其本質(zhì)就是有效利用資源的一種方法。
“規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行”（PPBE）方法是1961年麥克納馬拉（Robert S. McNamara）任美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)時(shí)，由黑弛（Hitch）引進(jìn)并發(fā)展成為計(jì)劃預(yù)算制度，其功能在于協(xié)助達(dá)成目標(biāo)，設(shè)計(jì)最具成本效益的計(jì)劃，因此，也是系統(tǒng)分析方法在軍事上應(yīng)用的源流，它始終與軍事戰(zhàn)略規(guī)劃相結(jié)合。發(fā)展至今，已廣泛應(yīng)用，成為國(guó)防資源分配的工具，參見圖3。
圖3：“規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行”（PPBE）系統(tǒng)流程示意圖
根據(jù)美國(guó)國(guó)防部的相關(guān)文件“規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算—執(zhí)行”系統(tǒng)（PPBES）的最終目的是——在有限的財(cái)力下，為作戰(zhàn)司令官提供軍力、裝備和支援的最佳組合，在預(yù)計(jì)可能遭受的威脅的基礎(chǔ)上制訂相關(guān)戰(zhàn)略，最終產(chǎn)生規(guī)劃、計(jì)劃并提出國(guó)防部的預(yù)算方案。
美軍在2001年《四年防務(wù)評(píng)估》后，重點(diǎn)提出了基于能力的建設(shè)問題，即應(yīng)該具有什么樣的能力來應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。
軍隊(duì)的能力也即戰(zhàn)斗力，是通過對(duì)潛在對(duì)手的評(píng)估和對(duì)自身的評(píng)估來進(jìn)行戰(zhàn)略上的決策。1973年成立的美國(guó)國(guó)防部?jī)粼u(píng)估辦公室，就是為此目的而設(shè)立的，根據(jù)國(guó)防部文件DOD Directive 5111.11規(guī)定，凈評(píng)估主任是國(guó)防部長(zhǎng)的主要助手與顧問，他負(fù)責(zé)對(duì)美國(guó)現(xiàn)有軍事實(shí)力、發(fā)展趨勢(shì)以及未來的能力與潛力進(jìn)行凈評(píng)估，并與其他國(guó)家軍隊(duì)進(jìn)行比對(duì)，以識(shí)別未來美國(guó)所面臨的威脅與機(jī)遇。
作為早期蘭德公司的研究人員，安德魯.馬歇爾（Andrew Marshall）在蘭德公司發(fā)展出凈評(píng)估方法，并于1973年出任第一任凈評(píng)估主任，活躍至今，被譽(yù)為美國(guó)國(guó)防部的尤達(dá)，弟子包括切尼和拉姆斯菲爾德這樣的重量級(jí)人物。由于凈評(píng)估辦公室需要對(duì)自身和對(duì)手有著清楚的認(rèn)識(shí)和了解，情報(bào)方面的工作是非常關(guān)鍵的，因?yàn)殄e(cuò)誤的情報(bào)將導(dǎo)致錯(cuò)誤的判斷，這也是凈評(píng)估辦公室非常神秘的原因，它是美國(guó)戰(zhàn)略情報(bào)分析的集大成者。
軍隊(duì)是通過資金支持來實(shí)現(xiàn)發(fā)展的，也即通過PPBE的整個(gè)過程來實(shí)現(xiàn)之，PPBE實(shí)際上不過是“戰(zhàn)略規(guī)劃+財(cái)務(wù)管理”的模式而已，良好的PPBE系統(tǒng)難點(diǎn)并不在財(cái)務(wù)管理上，畢竟財(cái)務(wù)管理是非常成熟的現(xiàn)代管理方法。難在戰(zhàn)略規(guī)劃上，戰(zhàn)略規(guī)劃的優(yōu)劣決定軍隊(duì)建設(shè)的好與差。
在邏輯上，PPBE是在戰(zhàn)略指導(dǎo)下進(jìn)行的，它們的關(guān)系如何，美軍也做了一番研究，圖4為PPBE在規(guī)劃階段和各層級(jí)戰(zhàn)略的關(guān)系：
圖4： PPBES規(guī)劃階段戰(zhàn)略流程圖
圖4 較好地說明了如何將戰(zhàn)略與規(guī)劃相連接，以完成基于戰(zhàn)略視角的軍隊(duì)建設(shè)，即在國(guó)家安全戰(zhàn)略框架下制定國(guó)防戰(zhàn)略，通過四年防務(wù)評(píng)估來對(duì)國(guó)家軍事戰(zhàn)略進(jìn)行審核，審核通過或整改后的國(guó)家軍事戰(zhàn)略分兩條路實(shí)施，一是軍隊(duì)發(fā)展指導(dǎo)，實(shí)際上就是各軍種自身的發(fā)展規(guī)劃，這種規(guī)劃分為長(zhǎng)期和短期計(jì)劃，通過價(jià)值衡量轉(zhuǎn)化為相關(guān)建設(shè)預(yù)算。短期計(jì)劃如軍事訓(xùn)練、人員工資等，可事先進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃，變動(dòng)不大，而且也易于評(píng)估。長(zhǎng)期計(jì)劃則需經(jīng)過審核通過后變成項(xiàng)目，通過劃分時(shí)間階段來實(shí)施，如大家所熟知的美國(guó)陸軍的數(shù)字化項(xiàng)目、未來戰(zhàn)斗系統(tǒng)（FCS）項(xiàng)目，都是如此操作的。前者開始預(yù)算很少，分項(xiàng)目也少，通過不斷追加，最終演變?yōu)榻裉斓拿狸戃娮鲬?zhàn)信息系統(tǒng)；而后者則開始預(yù)算很多，分項(xiàng)目也很多，但最終除少數(shù)子項(xiàng)目外不得不叫停，畢竟，經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)其投入和產(chǎn)出不成比例。
《參聯(lián)計(jì)劃建議》是美軍自身建設(shè)中富有特色的一個(gè)文件，重點(diǎn)是軍種聯(lián)合，因?yàn)楦鬈姺N有自己的發(fā)展計(jì)劃和指導(dǎo)，但需要聯(lián)合，1986年國(guó)防部改組法的出臺(tái)，就是各軍種自行其是、造成拯救伊朗人質(zhì)失敗等諸多問題的解決之道。“聯(lián)合”不是僅停留于口頭，而是需要實(shí)際的行動(dòng)和協(xié)作，需要有指導(dǎo)和規(guī)范?！秴⒙?lián)計(jì)劃建議》是聯(lián)合規(guī)劃指導(dǎo)的上層指導(dǎo)性綱要，主要是為了對(duì)戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合行動(dòng)提出主要指導(dǎo)方針。各戰(zhàn)區(qū)依據(jù)此指導(dǎo)來進(jìn)行聯(lián)合演練和制定相關(guān)行動(dòng)方案。
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