蔣介石與孫中山對地方自治的詮釋

近代中國地方自治的理念發軔于19世紀末。立憲派體認到，地方自治是西方國家基本的地方政治制度和基層行政體制，是西方國家立憲政治的基礎。面對甲午戰爭帶來的亡國滅種危機，立憲派極力倡導地方自治。

列強威脅的加劇，使得朝野在地方自治的議題上取得共識，清末由地方紳士發起與官方督導兩種管道推動地方自治的實踐于焉展開。光緒34（1908）年，清政府籌備立憲，定地方自治為兩級，以府、廳、州、縣為上級，以城、鎮、鄉為下級，待基層自治組織建立后，再由省而中央，逐步建立完整的憲政體制。

辛亥革命南京臨時政府成立之初，即宣告三個月內城鎮、鄉會選舉等一律制齊，繼續并完成地方自治的進程。作為晚清地方自治運動最早的推動者，袁世凱于1914年2月下令停辦地方各級自治會，以清除地方自治組織的諸多弊端，重新訂定完善的地方自治立法。1914年12月，袁頒布《地方自治試行條例》及《試行細則》，重新推動地方自治。1919年，北京政府頒布《縣自治法》，對縣自治區域、縣住民及選民、縣自治事務、縣公約及規則、縣自治機關、縣自治財政、縣自治監督作出具體規定。1923年10月10日，曹錕政府公布《中華民國憲法》，規定中國地方政府為省、縣兩級制，實行省、縣自治。

辛亥革命以后中國的政治在國家與地方層級都經歷了近20年的不穩定期。國家政體在內閣制與總統制、國家結構在聯邦制與單一制的爭議中擺蕩。

在武力與和平均不能達成國家政治統一的情形下，聯省自治成為輿論界鼓吹的新方向。1919年，梁啟超首次標舉“聯省自治”的政治主張，支持湖南制訂省憲法，實行自治。1920年11月，湖南發表聯省自治通電后，章太炎發表《聯省自治虛置政府議》，強烈主張擴大地方權限。到1922年為止，共有14省加入自治運動，其中，陳炯明的福建與廣東地方自治最負盛名。陳炯明聯省自治的主張，在黨內得到吳稚暉、張繼等元老的支持，在外界得到各省實力派的響應。然而，曾經贊成聯邦制的孫中山，此時認定聯省自治乃是軍閥借自治之名，行封建割據之實。中國必須先統一再自治，而以省為單位的自治，范圍太大，不獨容易形成軍閥割據，人民也無法直接參與政治，因而自治應以人民的天然生活區——縣為單位。

1918年，孫中山對即將赴日考察的部屬說，“政治的基礎，在于地方自治。日本的市、縣、町、村都很健全。日本之強，非強于其堅甲利兵，乃強于其地方組織之健全”。1920年3月1日，孫草就《地方自治開始施行法》，開篇即謂，“地方自治之范圍，當以一縣為充分之區域”。

然而，孫中山所謂的“自治”概念，與他在辛亥年間使用的“獨立”概念一樣，目標不在于自中央集權的統一國家分離。對辛亥前的革命派而言，“自治”是消除異族支配之后的“自族”統治；辛亥革命后，指的是構成、服從和服務于中央集權國家的地方基層結構。它不僅不是地方分權，乃至脫離中國主權的割據、分離，相反，是要使地方具備執行中央政治目標的能力。基于這一原理，在蒙、藏等非漢民族地區實行自治，就必須導入支持中央政府一體施政的行政體制——縣制。

在地方自治理論與實踐上，蔣介石同樣自許為孫中山的繼承者。1929年3月，中國國民黨第三次全國代表大會決議確定總理主要遺教《三民主義》、《五權憲法》、《建國方略》、《建國大綱》及《地方自治開始施行法》為訓政時期中華民國最高根本法，決定實施縣自治。1929年6月，中國國民黨第三屆中央執行委員會第二次全體會議通過《確定地方自治之方略及程序以立政治之基礎案》，規定完成縣自治的期限，進而制訂了完成《縣組織法》的具體實施方案，規劃于6年內完成訓政時期縣自治工作。

國民政府建立不久，蔣介石即以強有力的政治行動表達實踐民族統一和領土統一的決心。1928年末至1929年初，國民政府在原來位于西藏噶廈政府勢力范圍外緣的“安多”（Amdo）和“康”（Kham）區，分別設置青海省和西康省；將內蒙古各盟旗地區分割納入新置的熱河、察哈爾、綏遠、寧夏四省以及遼寧、吉林、黑龍江等省。挾北伐軍事進展的余威，國民政府向邊疆非漢人地區推行行政制度一體化的工作，順利推展到族群分布狀況復雜的西南三省和西北東部地區，但還是在藏語區東部和內蒙古遇到瓶頸。

由于無法越過蒙藏地方政教上層，直接將統治力投射到內蒙古和藏語區東部的地方基層，改省政令頒布后不久，國民政府于1929年2月設立蒙藏委員會，同時在內政部之下設立管理蒙藏事務的機構；又在蒙藏地區設立各種黨政派出機構，代表中央督導內蒙古和藏語區東部的各項政務。蒙藏委員會名義上負責掌理蒙、藏地方的行政事務，實際上負責聯絡、監督內蒙古和藏語區東部地方政教上層，處理諸如盟旗札薩克任免、承繼，仲裁盟旗內部糾紛等事項。

1929年3月中國國民黨第三次全國代表大會（宣布結束軍政，開始訓政）確立三民主義的邊疆政策。在“蒙藏與新疆”決議案中宣示，將在蒙古、西藏和新疆實行三民主義。國民黨以三全大會決議案取代了“一全大會宣言”，將孫中山的“同化論”加以明確化、政策化；不再承諾“扶植弱小民族自治”，而代之以三民主義·民權主義的“地方自治”之下促進民族團結與進步的政策。決議案在闡述“民權主義”時，提及“增進國內外民族的自治能力”。在隨即召開的國民黨三屆二中全會上，有委員向常務委員會呈遞“對于蒙藏之待遇及扶助其進至自治程度，以達本黨使國內各民族平等之目的”案，全會通過“關于蒙藏之決議案”，內容包括，蒙藏委員會應加緊有關蒙、藏事宜之倡導，闡明蒙、藏民族為整個中華民族之一部，督促蒙、藏人民培養自治之能力，完成自治之組織，優先錄用蒙、藏人民參加地方行政，獎勵蒙藏優秀分子到中央黨政機關服務等。

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