此外，以第三世界為主體的沿海國家還提出“和平利用海洋”的主張，向美蘇海洋霸權提出挑戰(zhàn)，試圖通過立法的形式限制海洋大國的海洋軍事活動。然而，美蘇海洋霸權既已成為事實，它們自然不準備在聯(lián)合國海洋法會議框架內(nèi)，就海洋軍事活動事宜展開公開磋商和辯論，更不想把自己的既得利益交由法律條文制約和沿海國家操控。(注：美國參加聯(lián)合國海洋法會議的代表利爾森（Learson）就表示：“（海洋利用本著）‘和平目的’的提法，絕不意味著把一切軍事活動都排除在外……對軍事活動的任何具體限制都需要就詳細的武器控制協(xié)定展開談判。而本次會議并未被賦予此種目的，也不準備就此展開談判。把本次會議的注意力轉向如此復雜任務的任何企圖，都將迅速終止當前談判海洋法公約的努力。”見Official Records of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, Vol. V. para. 81, p.62, available at: http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/docs/vol_V/a_conf-62_sr-67.pdf。)所以，美蘇之間盡管存在著海洋霸權之爭，卻在此事上達成了戰(zhàn)略共識。它們聯(lián)手向沿海國家施壓，動用外交手腕，以保證沿海國家200海里內(nèi)資源的封閉利益，換取了后者對它們在領海之外無限制權利的默許，包括可以采取任何在兩大國看來符合它們國家安全利益的軍事活動的權利。這樣，聯(lián)合國海洋法會議在海洋軍事活動問題上就達成了妥協(xié)。(注： Charles E. Pirtle, “Military Uses of Ocean Space and the Law of the Sea in the New Millennium,” Ocean Development & International Law, Vol. 31, No.1~2, 2000, p.9.)在此基礎上，軍事問題在談判中被“忽略”，或確切地說“刻意回避了”（consciously avoided）。(注： R. R. Churchill and A.V. Lowe, The Law of the Sea( Manchester: Manchester University Press，1988), 2nd edition, p.307.)沿海國家之所以與美蘇海洋大國達成妥協(xié)，一方面是它們對國際體系之霸權本質(zhì)的無可奈何，另一方面是因為它們相信自己能夠“通過迂回方式，成功達到限制藍水海軍(注： “藍水海軍”（Blue-water navy），是指海上力量擴展到遠洋及深海地區(qū)的海軍型態(tài)。所謂藍水，指的就是遠洋的藍色海水。藍水海軍具有能在外洋長時間執(zhí)行任務、并在寬廣的大洋中保護本國及海外國土利益和安全的能力。目前世界上，只有美國、英國、俄羅斯和法國擁有藍水海軍。)權利的目的。”(注： Robert L. Friedheim and Robert E. Bowen, “Neglected Issues at the Third United Nations Law of the Sea Conference,” in Law of the Sea Institute ed., Law of the Sea, Neglected Issues: Proceedings( Law of the Sea Institute, University of Hawaii, 1979), p.10.)對于沿海國家的這種心態(tài)和迂回戰(zhàn)術，美國人心知肚明，加緊籌劃應對之策。
三 “FON計劃”的出臺、繼承與主要內(nèi)容
1979年，聯(lián)合國海洋法公約談判正處于最后階段。“美國國際法學會海洋利用法小組”在總結20世紀70多年的國際海洋法立法史的基礎上寫道：“沿海國家已經(jīng)得到了它們所能得到的東西，它們正在等待度過一段適度的間歇期，而后會突然出擊，追求更多的東西；”沿海國家追求的更多的東西，“很可能指向出于軍事目的和商業(yè)目的的航行和飛越。”(注：Bernard H. Oxman, “United States Interests in the Law of the Sea Convention,” American Journal of International Law, Vol.88, January 1994, p.170.)美國政界和學術界的普遍看法是，即便這項為世界上許多國家所認可的公約即將問世，卻不足以保證美國的海洋利益，尤其是美國軍事利用海洋空間的利益，因此，采取政策措施行使公約確立的權利，抵制已經(jīng)發(fā)生且預期中越來越多的沿海國家的“過度海洋主張”，是必要且正當?shù)摹Ｕ缈ㄌ乜偨y(tǒng)在宣布“FON計劃”時所說：“鑒于美國在世界事務中的顯著地位，它感到不得不采取主動去保衛(wèi)其權利免受沿海國家的非法侵蝕。”(注：J. Ashley Roach and Robert W. Smith, “Excessive Maritime Claims,” International Law Studies( Newport, RI: Naval War College, 1994), Vol.66, p.263.)老布什政府出臺的“國家安全指針49號”文件（National Security Directive 49）開宗明義地指出：“美國的安全和商貿(mào)有賴于海洋航行和飛越自由的國際承認。”(注： United States, National Security Directive 49, October 12, 1990, available at: http://bushlibrary.tamu.edu/research/nsd.php.)這些言論都闡明了“FON計劃”出臺的最直接的現(xiàn)實原因和利益宗旨所在。
由于相關文件尚未解密，卡特政府醞釀出臺“FON計劃”的決策過程，尚不得而知，但該計劃在美國外交與軍事戰(zhàn)略中的重要地位毋庸置疑。卡特之后的美國歷屆政府都繼承了“FON計劃”，并推出一系列政策文件，進一步豐富和細化了該計劃。
1982年12月13日，里根政府出臺“國家安全決策指針72號”文件（National Security Decision Directive 72），即“美國行使海上航行和飛越權利計劃”(US Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea)。該文件詳細羅列了“過度海洋主張”的六類情況。(注：United States, National Security Decision Directive 72, December 13, 1982, available at: http://www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-072.htm.)1983年3月10日，里根總統(tǒng)發(fā)表“美國海洋政策聲明”，重申“FON計劃”，稱“美國接受諸如航行和飛越等有關海洋傳統(tǒng)利用權利平衡的原則，并將以此而采取行動。就此而言，美國將承認其他國家在美國沿海水域的權利——這些權利在《聯(lián)合國海洋法公約》中有所規(guī)定——只要美國和其他國家根據(jù)國際法享有的權利和自由也被這些沿海國家所承認……美國的政策，歷來是以一種與1982年《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的利益平衡原則相一致的方式，在全球范圍內(nèi)行使和維護其航行和飛越的權利與自由。不過，美國不會默認其他國家采取的旨在限制國際社會在航行、飛越和其他公海利用相關權利與自由的單邊行動。”(注： Ronald Reagan, “Statement on United States Oceans Policy,” March 10, 1983, available at: http://www.reagan.utexas.edu/archives/speeches/1983/31083c.htm.)在以上兩個文件的基礎上，1987年3月16日出臺了“國家安全決策指針265號”文件（NSDD-265），即“航行自由計劃”，(注： United States, National Security Decision Directive 265, March 16, 1987, available at: http://www.fas.org/irp/offdocs/nsdd/nsdd-265.htm.) 對“FON計劃”的實施提出了指導性意見。
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