摘要：歷史遺留的邊界問題是中印兩國間極為敏感的問題，既涉及彼此民族情緒，也關乎兩國威信與尊嚴。目前，中印兩國已經就解決邊界問題的“三步走”路線圖形成共識，確立了解決邊界問題的政治指導原則，然而第二步框架談判進展卻較為緩慢。近年來邊界對峙事件呈多發態勢，不僅導致落實邊境管控機制措施和有效管控邊境局勢的難度上升，維持邊境現狀以及和平安寧也遭遇現實挑戰。早日解決邊界問題并將其作為一項戰略目標推進是兩國重要共識，尤其是加勒萬河谷事件后解決邊界問題的緊迫性顯著上升，但客觀來看仍面臨諸多阻礙因素，短期內達成一個公平合理和雙方都能接受的解決方案的可能性仍較低。未來，中印兩國需要相向而行，通過外交與軍事渠道進行多層面磋商與溝通，共同維護好邊境地區和平安寧，為邊界談判和兩國關系發展創造有利條件。長期看，邊界問題的最終解決不僅需要互諒互讓，更需要兩國領導人的政治決斷。
作者簡介：吳兆禮，中國社會科學院亞太與全球戰略研究院副研究員，山東大學南亞研究中心研究員。
來源：《中國與周邊國家關系發展報告2021（藍皮書）》2021年3月社科文獻出版社
中印邊界爭議是歷史遺留問題，解決邊界問題可謂既復雜又敏感。邊界問題引發的爭辯和沖突曾導致中印關系“蜜月期”結束，而近年來中印邊境地區對峙的強度與頻度螺旋式上升則打破了中印邊境的和平與安寧，給中印關系和地區穩定帶來變數。2020年6月以來，中印邊界問題因加勒萬河谷事件而持續發酵，兩國邊防部隊在中印邊界西段形成多點對峙局面。考察中印雙方圍繞加勒萬河谷事件展開的外交與軍事互動以及中印邊界管控形勢演化，不難看出，在印度莫迪政府對華政策有從傳統“競爭與合作”調整為“競爭與對沖”趨勢的背景下，邊界對峙呈多發態勢，印軍方進一步表現出軍事投機和冒險傾向。目前，邊境管控機制并不能有效阻止邊界對峙事件發生，中印信任措施建設面臨共識遵守與后續步驟規劃的雙重危機，解決邊界問題的緊迫性顯著上升。
一 中印邊界問題面臨的現實困境
（一）框架談判進入艱難的“爬坡期”，從量變積累到突破性進展面臨瓶頸，框架談判進展緩慢
20世紀70年代末80年代初，隨著中印恢復互派大使以及中印關系僵冷狀態開始松動，印度在中印邊界問題上立場有所調整。在此背景下，中印關于邊界問題的磋商得以重啟。1981年6月，中印兩國決定就邊界問題建立副部級官員會談，至1987年11月共舉行了8輪會談；1988年12月，中印邊界聯合工作小組會談機制建立，至2005年3月共舉行了15輪會談；1993年9月，關于邊界問題外交軍事專家組機制形成，至2005年3月共舉行了15次會議；2003年6月，中印雙方同意各自任命特別代表探討解決邊界問題的框架，形成了關于邊界問題的特別代表會晤機制，至2019年12月共舉行了22次會晤；2010年12月，中印就建立邊境事務磋商和協調工作機制達成共識，并于2012年1月簽署《中華人民共和國政府和印度共和國政府關于建立中印邊境事務磋商和協調工作機制的協定》，至2020年6月共舉行了16次會議。可以說，自1981年就邊界問題啟動副部級官員會談以來，兩國關于解決邊界問題的磋商與談判機制的層級得到提升，磋商與對話的內容也得到擴展。尤其是設立特別代表會晤機制，目的就是雙方能從陳舊的和技術性的邊界問題談判中解脫出來以推動政治決斷。目前，它不僅是兩國邊界談判的主要渠道，也成為中印戰略溝通的重要平臺。
隨著中印解決邊界問題的磋商與談判進程不斷推進，兩國就解決邊界問題的總體思路也基本形成，確立了解決邊界問題的“三步走”路線圖，就解決邊界問題的政治指導原則達成共識并簽署協議。回顧特別代表會晤的議題可以看出，前五次中印邊界問題特別代表會晤的主要議題就是找到解決邊界問題的總體原則。在2004年11月舉行的第四次特別代表會晤期間，中方提出的解決邊界問題的“三步走”路線圖得到印方認可，即先確立解決邊界問題的指導原則，再確立落實指導原則的框架協定，最后在地面上劃界立樁。[1]隨后，兩國就解決邊界問題的政治指導原則也達成共識，并于2005年4月簽署了《中華人民共和國政府和印度共和國政府關于解決中印邊界問題政治指導原則的協定》[2]。
2005年第五次特別代表會晤就解決邊界問題的政治指導原則達成共識并簽署協議，明確指出“早日解決邊界問題符合兩國的基本利益，因此應將解決邊界問題視為戰略目標”[3]，但解決邊界問題的框架談判長期陷入僵局。由此可以看出中印雙方都認識到解決邊界問題對雙邊關系的重要性，并將其上升為戰略目標的高度加以推動。實際上，對于框架談判進程的難度，中印雙方是有基本判斷的。在2007年1月第九次特別代表會晤期間，印方特別代表、國家安全顧問納拉亞南（M.K.Narayanan）就表示第二階段是最難的，盡管他否認陷入僵局，但還是認為在達成框架協定的最后關頭有可能出現僵局。[4]中國國務委員兼外交部部長王毅也曾于2015年3月表示：“中印邊界談判正處于量變的積累當中，有如登山，雖然辛苦，但走的是上坡路。”[5]目前，框架談判進入關鍵階段甚至是最后關頭，談判進展緩慢，但早日解決邊界問題并將其作為一項戰略目標推進仍是兩國重要共識，[6]為此兩國始終保持接觸和談判勢頭。
（二）維護邊境和平安寧的機制建設不斷完善，但邊界對峙事件呈多發態勢，落實邊境管控機制措施和有效管控邊境局勢的難度上升
如何在邊界問題最終解決前確保邊境地區的和平安寧，為邊界談判創造和平友好氛圍，始終是中印兩國的共同關切。為此，兩國不斷細化邊境管控措施，建立起較為完善的信任措施建設機制。1993年9月，兩國簽署《中華人民共和國政府和印度共和國政府關于在中印邊境實際控制線地區保持和平與安寧的協定》，邊界問題“應通過和平友好方式協商解決”第一次以協定的形式確立下來，同時規定在邊界問題最終解決之前雙方嚴格尊重和遵守實際控制線，以及通過協商制定在實際控制線地區的有效信任措施。[7]為落實并細化1993年協定，兩國于1996年11月簽署《中華人民共和國政府和印度共和國政府關于在中印邊境實際控制線地區軍事領域建立信任措施的協定》。1996年協定肯定了在中印邊境實際控制線地區已經建立的信任措施的積極作用，決定進一步在中印邊境實際控制線地區軍事領域建立有效的信任措施，加強軍事領域的信任和增加透明度，為此對實際控制線地區的軍事力量部署、軍事活動范圍、避免導致邊境緊張局勢行為、防止軍用飛行器越線以及軍事交流合作等做出規定。[8]2005年4月，兩國簽訂《中華人民共和國政府和印度共和國政府關于在中印邊境實際控制線地區軍事領域建立信任措施的實施辦法的議定書》，就1996年建立信任措施協定有關條款的具體實施辦法達成協議。[9]2012年1月，中印簽署《中華人民共和國政府和印度共和國政府關于建立中印邊境事務磋商和協調工作機制的協定》。工作機制不探討邊界問題解決方案，也不影響中印邊界問題特別代表會晤機制，其主要任務是處理和保持邊境地區和平與安寧相關的重大邊境事務，研究開展和加強中印邊境地區雙方軍事人員和機構間交流與合作的方式方法，探討在雙方一致同意的邊境地區開展合作，并處理可能出現的影響中印邊境地區和平與安寧的問題和情勢。[10]2013年10月，中印兩國達成《中華人民共和國政府和印度共和國政府邊防合作協議》，以法律的形式把過去管控沖突的一些好的做法和經驗肯定了下來，確定了雙方今后處理邊界對峙的要求和規范，明確了雙方在邊境地區合作的范圍和機制，規范了兩國邊防部隊和兩軍之間加強聯系的方式。[11]實際上，1993年協定、1996年協定、2005年議定書、2012年工作機制和2013年協議，核心是強調對實際控制線的尊重和遵守，以及如何避免和化解對峙事件。2020年6月加勒萬河谷事件之后的一個月時間內，中印邊境事務磋商和協調工作機制舉行了3次會議（第十五次至第十七次），足以說明該機制在維護中印邊境和平安寧中的定位與作用。
邊境管控機制對確保邊境地區的和平安寧發揮了積極作用。在邊境管控機制措施不斷細化的背景下，雖然多渠道溝通機制和沖突解決機制能化解對峙事件，但卻未能有效遏止邊界對峙事件的多發態勢。1987年3月，印度在達旺-克節朗地區大舉增兵，印軍越過哈東山脊進入克節朗河谷展開代號為“棋盤”的大規模軍事演習，對中國進行挑釁。為遏制印軍對中國領土的蠶食和滲透，中國軍隊舉行了代號為“874”的演習，在克節朗河谷北岸設點駐防，與印軍形成軍事對峙。[12]1999年，在錯那地區浪波鄉發生歷時82天的“東章對峙”。2013年4至5月，在中國邊防部隊沒有越過實際控制線的情況下[13]，印度宣稱中國士兵在天南河谷“越過實際控制線入侵印度”，并搭起帳篷與中方形成“帳篷對峙”。2014年9月，中印在邊界西段楚木惹地區形成千人級別武裝對峙；2014年至2019年，中印邊防部隊在班公湖北岸發生多起對峙事件；2017年6月18日，印度邊防人員在多卡拉山口越過錫金段邊界，進入中國境內阻撓中方的修路活動，[14]與中國邊防部隊形成長達70多天的“洞朗對峙”。2020年5月6日，印度邊防部隊在加勒萬河谷地區越線進入中國領土構工設障，阻攔中方邊防部隊正常巡邏。6月15日，在加勒萬河谷地區印軍再次越過實控線并蓄意發動挑釁攻擊，引發雙方激烈肢體沖突并造成人員傷亡。8月31日，印軍在班公湖南岸、熱欽山口附近再次非法越線占控并公然挑釁，造成邊境局勢緊張。[15]截至2020年年末，經過8輪軍長級會談以及多次外交磋商，雙方繼續就推動中印邊界西段實控線地區脫離接觸進行坦誠深入、建設性的意見交換。盡管雙方同意“停止向一線增加兵力，不單方面改變現地態勢，避免采取任何可能導致局勢復雜化的行動”[16]，但中印在西段邊界地區的大規模軍事對峙仍沒有得到最終解決，兩軍仍沒有實現現地脫離接觸。
通過上述梳理不難看出，近年來對峙事件有從“偶發”向“多發”轉變的趨勢，中印邊防軍人對峙的規模和烈度也有所升級。客觀而言，邊境管控機制以及信任措施建設，在過去化解對峙危機中發揮了重要而積極的作用。然而，近年在中印邊界西段形成的多點對峙，已經導致落實邊境管控機制措施和有效管控邊境局勢的難度明顯上升，而在解決對峙過程中印方“越線挑釁”、“暴力攻擊”和“鳴槍威脅”等行為，則有可能導致整套邊境管控機制階段性部分甚至徹底失效。還有觀點認為，加勒萬河谷事件導致1993年以來規定實際控制線沿線行為方式的所有指導原則和打交道規則都受到質疑。[17]可以說，涉邊機制深化并沒有降低解決邊界問題的難度。
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