摘要：歷史遺留的邊界問題是中印兩國間極為敏感的問題，既涉及彼此民族情緒，也關(guān)乎兩國威信與尊嚴(yán)。目前，中印兩國已經(jīng)就解決邊界問題的“三步走”路線圖形成共識(shí)，確立了解決邊界問題的政治指導(dǎo)原則，然而第二步框架談判進(jìn)展卻較為緩慢。近年來邊界對(duì)峙事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，不僅導(dǎo)致落實(shí)邊境管控機(jī)制措施和有效管控邊境局勢(shì)的難度上升，維持邊境現(xiàn)狀以及和平安寧也遭遇現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。早日解決邊界問題并將其作為一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)推進(jìn)是兩國重要共識(shí)，尤其是加勒萬河谷事件后解決邊界問題的緊迫性顯著上升，但客觀來看仍面臨諸多阻礙因素，短期內(nèi)達(dá)成一個(gè)公平合理和雙方都能接受的解決方案的可能性仍較低。未來，中印兩國需要相向而行，通過外交與軍事渠道進(jìn)行多層面磋商與溝通，共同維護(hù)好邊境地區(qū)和平安寧，為邊界談判和兩國關(guān)系發(fā)展創(chuàng)造有利條件。長期看，邊界問題的最終解決不僅需要互諒互讓，更需要兩國領(lǐng)導(dǎo)人的政治決斷。

作者簡介：吳兆禮，中國社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員，山東大學(xué)南亞研究中心研究員。

來源：《中國與周邊國家關(guān)系發(fā)展報(bào)告2021（藍(lán)皮書）》2021年3月社科文獻(xiàn)出版社

中印邊界爭議是歷史遺留問題，解決邊界問題可謂既復(fù)雜又敏感。邊界問題引發(fā)的爭辯和沖突曾導(dǎo)致中印關(guān)系“蜜月期”結(jié)束，而近年來中印邊境地區(qū)對(duì)峙的強(qiáng)度與頻度螺旋式上升則打破了中印邊境的和平與安寧，給中印關(guān)系和地區(qū)穩(wěn)定帶來變數(shù)。2020年6月以來，中印邊界問題因加勒萬河谷事件而持續(xù)發(fā)酵，兩國邊防部隊(duì)在中印邊界西段形成多點(diǎn)對(duì)峙局面。考察中印雙方圍繞加勒萬河谷事件展開的外交與軍事互動(dòng)以及中印邊界管控形勢(shì)演化，不難看出，在印度莫迪政府對(duì)華政策有從傳統(tǒng)“競爭與合作”調(diào)整為“競爭與對(duì)沖”趨勢(shì)的背景下，邊界對(duì)峙呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，印軍方進(jìn)一步表現(xiàn)出軍事投機(jī)和冒險(xiǎn)傾向。目前，邊境管控機(jī)制并不能有效阻止邊界對(duì)峙事件發(fā)生，中印信任措施建設(shè)面臨共識(shí)遵守與后續(xù)步驟規(guī)劃的雙重危機(jī)，解決邊界問題的緊迫性顯著上升。

一 中印邊界問題面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）框架談判進(jìn)入艱難的“爬坡期”，從量變積累到突破性進(jìn)展面臨瓶頸，框架談判進(jìn)展緩慢

20世紀(jì)70年代末80年代初，隨著中印恢復(fù)互派大使以及中印關(guān)系僵冷狀態(tài)開始松動(dòng)，印度在中印邊界問題上立場有所調(diào)整。在此背景下，中印關(guān)于邊界問題的磋商得以重啟。1981年6月，中印兩國決定就邊界問題建立副部級(jí)官員會(huì)談，至1987年11月共舉行了8輪會(huì)談；1988年12月，中印邊界聯(lián)合工作小組會(huì)談機(jī)制建立，至2005年3月共舉行了15輪會(huì)談；1993年9月，關(guān)于邊界問題外交軍事專家組機(jī)制形成，至2005年3月共舉行了15次會(huì)議；2003年6月，中印雙方同意各自任命特別代表探討解決邊界問題的框架，形成了關(guān)于邊界問題的特別代表會(huì)晤機(jī)制，至2019年12月共舉行了22次會(huì)晤；2010年12月，中印就建立邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機(jī)制達(dá)成共識(shí)，并于2012年1月簽署《中華人民共和國政府和印度共和國政府關(guān)于建立中印邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機(jī)制的協(xié)定》，至2020年6月共舉行了16次會(huì)議。可以說，自1981年就邊界問題啟動(dòng)副部級(jí)官員會(huì)談以來，兩國關(guān)于解決邊界問題的磋商與談判機(jī)制的層級(jí)得到提升，磋商與對(duì)話的內(nèi)容也得到擴(kuò)展。尤其是設(shè)立特別代表會(huì)晤機(jī)制，目的就是雙方能從陳舊的和技術(shù)性的邊界問題談判中解脫出來以推動(dòng)政治決斷。目前，它不僅是兩國邊界談判的主要渠道，也成為中印戰(zhàn)略溝通的重要平臺(tái)。

隨著中印解決邊界問題的磋商與談判進(jìn)程不斷推進(jìn)，兩國就解決邊界問題的總體思路也基本形成，確立了解決邊界問題的“三步走”路線圖，就解決邊界問題的政治指導(dǎo)原則達(dá)成共識(shí)并簽署協(xié)議。回顧特別代表會(huì)晤的議題可以看出，前五次中印邊界問題特別代表會(huì)晤的主要議題就是找到解決邊界問題的總體原則。在2004年11月舉行的第四次特別代表會(huì)晤期間，中方提出的解決邊界問題的“三步走”路線圖得到印方認(rèn)可，即先確立解決邊界問題的指導(dǎo)原則，再確立落實(shí)指導(dǎo)原則的框架協(xié)定，最后在地面上劃界立樁。[1]隨后，兩國就解決邊界問題的政治指導(dǎo)原則也達(dá)成共識(shí)，并于2005年4月簽署了《中華人民共和國政府和印度共和國政府關(guān)于解決中印邊界問題政治指導(dǎo)原則的協(xié)定》[2]。

2005年第五次特別代表會(huì)晤就解決邊界問題的政治指導(dǎo)原則達(dá)成共識(shí)并簽署協(xié)議，明確指出“早日解決邊界問題符合兩國的基本利益，因此應(yīng)將解決邊界問題視為戰(zhàn)略目標(biāo)”[3]，但解決邊界問題的框架談判長期陷入僵局。由此可以看出中印雙方都認(rèn)識(shí)到解決邊界問題對(duì)雙邊關(guān)系的重要性，并將其上升為戰(zhàn)略目標(biāo)的高度加以推動(dòng)。實(shí)際上，對(duì)于框架談判進(jìn)程的難度，中印雙方是有基本判斷的。在2007年1月第九次特別代表會(huì)晤期間，印方特別代表、國家安全顧問納拉亞南（M.K.Narayanan）就表示第二階段是最難的，盡管他否認(rèn)陷入僵局，但還是認(rèn)為在達(dá)成框架協(xié)定的最后關(guān)頭有可能出現(xiàn)僵局。[4]中國國務(wù)委員兼外交部部長王毅也曾于2015年3月表示：“中印邊界談判正處于量變的積累當(dāng)中，有如登山，雖然辛苦，但走的是上坡路。”[5]目前，框架談判進(jìn)入關(guān)鍵階段甚至是最后關(guān)頭，談判進(jìn)展緩慢，但早日解決邊界問題并將其作為一項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)推進(jìn)仍是兩國重要共識(shí)，[6]為此兩國始終保持接觸和談判勢(shì)頭。

（二）維護(hù)邊境和平安寧的機(jī)制建設(shè)不斷完善，但邊界對(duì)峙事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，落實(shí)邊境管控機(jī)制措施和有效管控邊境局勢(shì)的難度上升

如何在邊界問題最終解決前確保邊境地區(qū)的和平安寧，為邊界談判創(chuàng)造和平友好氛圍，始終是中印兩國的共同關(guān)切。為此，兩國不斷細(xì)化邊境管控措施，建立起較為完善的信任措施建設(shè)機(jī)制。1993年9月，兩國簽署《中華人民共和國政府和印度共和國政府關(guān)于在中印邊境實(shí)際控制線地區(qū)保持和平與安寧的協(xié)定》，邊界問題“應(yīng)通過和平友好方式協(xié)商解決”第一次以協(xié)定的形式確立下來，同時(shí)規(guī)定在邊界問題最終解決之前雙方嚴(yán)格尊重和遵守實(shí)際控制線，以及通過協(xié)商制定在實(shí)際控制線地區(qū)的有效信任措施。[7]為落實(shí)并細(xì)化1993年協(xié)定，兩國于1996年11月簽署《中華人民共和國政府和印度共和國政府關(guān)于在中印邊境實(shí)際控制線地區(qū)軍事領(lǐng)域建立信任措施的協(xié)定》。1996年協(xié)定肯定了在中印邊境實(shí)際控制線地區(qū)已經(jīng)建立的信任措施的積極作用，決定進(jìn)一步在中印邊境實(shí)際控制線地區(qū)軍事領(lǐng)域建立有效的信任措施，加強(qiáng)軍事領(lǐng)域的信任和增加透明度，為此對(duì)實(shí)際控制線地區(qū)的軍事力量部署、軍事活動(dòng)范圍、避免導(dǎo)致邊境緊張局勢(shì)行為、防止軍用飛行器越線以及軍事交流合作等做出規(guī)定。[8]2005年4月，兩國簽訂《中華人民共和國政府和印度共和國政府關(guān)于在中印邊境實(shí)際控制線地區(qū)軍事領(lǐng)域建立信任措施的實(shí)施辦法的議定書》，就1996年建立信任措施協(xié)定有關(guān)條款的具體實(shí)施辦法達(dá)成協(xié)議。[9]2012年1月，中印簽署《中華人民共和國政府和印度共和國政府關(guān)于建立中印邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機(jī)制的協(xié)定》。工作機(jī)制不探討邊界問題解決方案，也不影響中印邊界問題特別代表會(huì)晤機(jī)制，其主要任務(wù)是處理和保持邊境地區(qū)和平與安寧相關(guān)的重大邊境事務(wù)，研究開展和加強(qiáng)中印邊境地區(qū)雙方軍事人員和機(jī)構(gòu)間交流與合作的方式方法，探討在雙方一致同意的邊境地區(qū)開展合作，并處理可能出現(xiàn)的影響中印邊境地區(qū)和平與安寧的問題和情勢(shì)。[10]2013年10月，中印兩國達(dá)成《中華人民共和國政府和印度共和國政府邊防合作協(xié)議》，以法律的形式把過去管控沖突的一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)肯定了下來，確定了雙方今后處理邊界對(duì)峙的要求和規(guī)范，明確了雙方在邊境地區(qū)合作的范圍和機(jī)制，規(guī)范了兩國邊防部隊(duì)和兩軍之間加強(qiáng)聯(lián)系的方式。[11]實(shí)際上，1993年協(xié)定、1996年協(xié)定、2005年議定書、2012年工作機(jī)制和2013年協(xié)議，核心是強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)際控制線的尊重和遵守，以及如何避免和化解對(duì)峙事件。2020年6月加勒萬河谷事件之后的一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，中印邊境事務(wù)磋商和協(xié)調(diào)工作機(jī)制舉行了3次會(huì)議（第十五次至第十七次），足以說明該機(jī)制在維護(hù)中印邊境和平安寧中的定位與作用。

邊境管控機(jī)制對(duì)確保邊境地區(qū)的和平安寧發(fā)揮了積極作用。在邊境管控機(jī)制措施不斷細(xì)化的背景下，雖然多渠道溝通機(jī)制和沖突解決機(jī)制能化解對(duì)峙事件，但卻未能有效遏止邊界對(duì)峙事件的多發(fā)態(tài)勢(shì)。1987年3月，印度在達(dá)旺-克節(jié)朗地區(qū)大舉增兵，印軍越過哈東山脊進(jìn)入克節(jié)朗河谷展開代號(hào)為“棋盤”的大規(guī)模軍事演習(xí)，對(duì)中國進(jìn)行挑釁。為遏制印軍對(duì)中國領(lǐng)土的蠶食和滲透，中國軍隊(duì)舉行了代號(hào)為“874”的演習(xí)，在克節(jié)朗河谷北岸設(shè)點(diǎn)駐防，與印軍形成軍事對(duì)峙。[12]1999年，在錯(cuò)那地區(qū)浪波鄉(xiāng)發(fā)生歷時(shí)82天的“東章對(duì)峙”。2013年4至5月，在中國邊防部隊(duì)沒有越過實(shí)際控制線的情況下[13]，印度宣稱中國士兵在天南河谷“越過實(shí)際控制線入侵印度”，并搭起帳篷與中方形成“帳篷對(duì)峙”。2014年9月，中印在邊界西段楚木惹地區(qū)形成千人級(jí)別武裝對(duì)峙；2014年至2019年，中印邊防部隊(duì)在班公湖北岸發(fā)生多起對(duì)峙事件；2017年6月18日，印度邊防人員在多卡拉山口越過錫金段邊界，進(jìn)入中國境內(nèi)阻撓中方的修路活動(dòng)，[14]與中國邊防部隊(duì)形成長達(dá)70多天的“洞朗對(duì)峙”。2020年5月6日，印度邊防部隊(duì)在加勒萬河谷地區(qū)越線進(jìn)入中國領(lǐng)土構(gòu)工設(shè)障，阻攔中方邊防部隊(duì)正常巡邏。6月15日，在加勒萬河谷地區(qū)印軍再次越過實(shí)控線并蓄意發(fā)動(dòng)挑釁攻擊，引發(fā)雙方激烈肢體沖突并造成人員傷亡。8月31日，印軍在班公湖南岸、熱欽山口附近再次非法越線占控并公然挑釁，造成邊境局勢(shì)緊張。[15]截至2020年年末，經(jīng)過8輪軍長級(jí)會(huì)談以及多次外交磋商，雙方繼續(xù)就推動(dòng)中印邊界西段實(shí)控線地區(qū)脫離接觸進(jìn)行坦誠深入、建設(shè)性的意見交換。盡管雙方同意“停止向一線增加兵力，不單方面改變現(xiàn)地態(tài)勢(shì)，避免采取任何可能導(dǎo)致局勢(shì)復(fù)雜化的行動(dòng)”[16]，但中印在西段邊界地區(qū)的大規(guī)模軍事對(duì)峙仍沒有得到最終解決，兩軍仍沒有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)地脫離接觸。

通過上述梳理不難看出，近年來對(duì)峙事件有從“偶發(fā)”向“多發(fā)”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，中印邊防軍人對(duì)峙的規(guī)模和烈度也有所升級(jí)。客觀而言，邊境管控機(jī)制以及信任措施建設(shè)，在過去化解對(duì)峙危機(jī)中發(fā)揮了重要而積極的作用。然而，近年在中印邊界西段形成的多點(diǎn)對(duì)峙，已經(jīng)導(dǎo)致落實(shí)邊境管控機(jī)制措施和有效管控邊境局勢(shì)的難度明顯上升，而在解決對(duì)峙過程中印方“越線挑釁”、“暴力攻擊”和“鳴槍威脅”等行為，則有可能導(dǎo)致整套邊境管控機(jī)制階段性部分甚至徹底失效。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，加勒萬河谷事件導(dǎo)致1993年以來規(guī)定實(shí)際控制線沿線行為方式的所有指導(dǎo)原則和打交道規(guī)則都受到質(zhì)疑。[17]可以說，涉邊機(jī)制深化并沒有降低解決邊界問題的難度。

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