直隸總督行政空間的縮小與直隸省的消亡

如前所述，明末隨著順天府和直隸地區施行總督巡撫制度，順天府尹的行政空間僅僅局限于京城之內。進入清代，順天府尹與直隸總督（或巡撫）的行政空間關系時有調整。

對府州縣等地方官員來說，錢谷刑名是他們的主要職權。對總督巡撫等地方大員來說，他們的主要職權除了錢谷刑名之外，就是對地方官的考核權和委署權。在順、康、雍三朝，順天府府尹只有對順天府治中、通判、經歷和大興、宛平兩京縣官員進行京察的權力。直隸總督雖然也有對這些官員的考核權，但僅僅是形式上的會稿。順天府其他各州縣官員的考核以及與直隸各屬之間的官員相互升調，大多由直隸總督會同府尹題奏，也就是說此項權力主要在總督手中。直隸總督實際上主管著順天府屬各州縣官員的升遷，使得順天府尹位高而權輕。乾隆帝對這種現象有所了解：“向來順天府屬各廳州縣，大率趨承總督。而于府尹雖名為上司，未免心存歧視。”

嘉慶十八年九月的天理教起義，部分起義者攻入紫禁城，對朝廷震動很大。嘉慶為此采取的措施，改變了順天府尹與直隸總督的行政空間格局。得知這些起義者大多居住在順天府固安縣及黃村（今北京市大興區駐地）一帶后，朝廷首先例行處分順天府、直隸省相關大員，多任順天府尹被降職，前任直隸總督溫承惠因“順天府屬地方，皆其所轄，著交部嚴加議處”。

御史陳用光則從制度層面對這次事件進行了反思，認為是地方大員對州縣官考察不力，使得才能平庸者也能成為首善之區的官員。這些官員能力有限，不能防微杜漸：“大興、宛平二縣為首善之區，向來專循資格，以阘茸無才者授之，安能責以發奸摘伏。”這個反思實際上也是清朝官場的習慣性思維：當地方上發生變亂時，其原因或是州縣官力不能勝任；或是地處偏僻、距府廳州縣治所距離較遠，州縣官有能力而控制不周。順天府為首善之區，在軍隊布防和政區設置上都極為完善，能夠改進的只有州縣官考察升調這一環節。嘉慶于同年十一月批準了新制定的《順天府屬州縣官考察升調例》：

查順天府所屬二十四州縣，定例均系直隸總督專主，府尹會銜。嗣后大興、宛平二縣缺出，請歸府尹于所屬之員詳加遴選，出具考語，奏請升調。其外二十二州縣揀選題調，均令府尹主稿，總督會銜。如順天府所屬官員無可保題，再咨行總督于通省揀選，令總督主稿、府尹會銜。順天府屬佐雜各缺，亦歸府尹專主辦理。

經過此次改革后，順天府全境二十四州縣的正印官和佐雜各官的考核調補均由府尹主稿、總督會稿，也就是說順天府尹對下屬的人事權，由大興、宛平兩京縣擴展到整個順天府轄區。順天府尹由此成為一個完全意義上的順天府行政長官。順天府成為了一個相對封閉、獨立的區域，只有當本區域內挑不出合適官員時，順天府尹才會咨行總督從其他地區挑選官員進行調補。此后，順天府尹對屬官的考核權擴大至相關道員和四路同知。

經過上述改革后，直隸總督名義上仍為直隸全省的行政長官，實際的管轄范圍有所縮小。同治十二年閏六月，李鴻章在給沈葆楨的信中說：“其實有兩京兆分管二十四州縣，熱河都統分管承德府，直省何曾僅止一督。”揭示了直隸省的政治地理格局是由四位大員管理著三個區域：京師順天府由順天府兼尹、順天府府尹掌控，口外的承德府由熱河都統管理，其余區域由直隸總督管轄。

民國北京政府時期的京兆地方與直隸省

進入民國后，北京政府于1913年1月頒布《劃一現行順天府屬地方行政官廳組織令》，保留順天府，以順天府尹為長官，順天府與直隸省的關系一如清代。次年5月，將距離北京較遠的寧河、文安、新鎮、大城四縣劃歸直隸省，同時將原先受直隸行政長官節制的司法、財政等權力全部劃歸順天府尹。10月，北京政府公布《京兆尹官制》，將順天府改為京兆地方，下轄二十縣，京兆地方成為一個完全獨立的首都圈行政單位。

直隸地區的行政長官，在北京政府時期先后稱直隸都督、民政長、巡按使、省長等。1914年，承德等十七縣往屬熱河、察哈爾兩特別區域，轄境縮小。1928年6月，南京國民政府將直隸省改名為河北省，同時廢除京兆地方，所屬各縣并入河北省。

文/傅林祥 復旦大學歷史地理研究中心教授 來源:上海書評

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