2015年8月23日下午5點，國務院印發《基本養老保險基金投資管理辦法》，養老金入市在本周日靴子落地。這份文件發布日期與國務院內部批示日期相差5天，距離征集意見稿首次面向公眾56天，但這一方案實際上已經熱烈爭論了長達近10年。

辦法規定，養老金入市，投資股票、股票基金、混合基金、股票型養老金產品的比例不得高于資產凈值的30%。據此前人社部相關負責人表示，在3.5萬億養老金結余中，預留一定支付費用后，可以納入投資運營范圍的資金總計約2萬多億元。

中國社會科學院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，因為統籌層級低、需要層層協調的關系，這筆資金完全進入股市需要幾年時間。他預測，第一年能夠收上來投資的，可能不到1萬億，也就是入市資金3000億左右。

南方周末記者對比國務院批示稿與人力資源與社會保障部、財政部聯合發布的征求意見稿，只增加了兩條內容，一條警示資金市場的灰色操作，一條為管理人員戴緊箍咒：

“第十二條：國家對養老基金投資實行嚴格監管。養老基金投資應當嚴格遵守相關法律法規，嚴禁從事內幕交易、利用未公開信息交易、操縱市場等違法行為，嚴禁通過關聯交易等損害養老基金及他人利益、獲取不正當利益。任何組織和個人不得貪污、侵占、挪用投資運營的養老基金。”

“第六十七條國家工作人員在養老基金投資管理、監督工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法追究責任。”

二十年損失1300億

入市的養老金，是指基本養老保險基金，包括企業職工、機關事業單位工作人員和城鄉居民的養老基金。上述管理辦法規定，各省、自治區、直轄市養老基金的結余額，可預留一定支付費用后，確定具體投資額度，委托國務院授權的機構進行投資運營，是謂“入市”。

養老基金結余，是指收支相抵后，趴在政府賬面上的余額。2014年末，全國的余額達到3.5萬億元。

目前它們大部分仍由市縣級政府管理，存在銀行或是購買國債，其中存銀行占絕大部分。1993年以來，全國基本養老金年均收益不到2%，而CPI（居民消費價格指數，反映通貨膨脹或緊縮的程度）年均復合增長率高達4.8%。也就是說，養老金增值的速度跑不贏通貨膨脹，在大量貶值。

據鄭秉文測算，自1993年以來，我國養老金結余貶值近1300億元。

實際上，養老金結余的迅速膨脹是在近十年內完成的。

南方周末記者查閱人社部官方網站的每年度統計公報發現，養老金結余數據1993年才只有254億。十一年后的2004年，達到2974億。再十年后的2014年，又漲了超過10倍，達到35645億。

二十年時間，我國的養老金結余上升了兩個數量級，直到去年末形成的3.5萬億。

養老金結余數增長如此快速的主要原因之一是養老保險覆蓋面的擴大。2004年末，全國參加基本養老保險的人數為1.6億，占當年全國人口的12%。十年后的2014年末，全國參保人數為8.4億，占當年全國人口的61%。

另一個重要原因是財政補貼的大力介入。根據人社部公布的數據，2004年各級財政補貼養老保險基金為614億元，2014年上升為3548億元。其中，中央補貼占多數。自2003年公布財政補貼數據以來，只有2003-2006年這四年公布了中央與地方的補貼金額，中央補貼約占財政補貼總額的80%—90%。

鄭秉文認為，財政補貼是基金規模高速增長的驅動力。“現在的結余有幾個原因，其中重要的原因是財政補貼，補貼的理由是有的地方有缺口，有缺口是因為統籌層次低。統籌層次高，財政就不用補錢。直接關系的是來自于制度的設計”，他說，“值得哪一天改了就不需要財政不貼了，基金的規模增長速度馬上下來了。”

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