把握行政區(qū)劃的內(nèi)在規(guī)律 不斷優(yōu)化國家治理的空間基礎(chǔ)

自秦設(shè)立郡縣制以來，行政區(qū)劃在我國綿延發(fā)展兩千多年，逐步形成了自身的內(nèi)在規(guī)律。新中國成立以來，不斷優(yōu)化國家治理的空間基礎(chǔ)，呈現(xiàn)出統(tǒng)籌漸進(jìn)與規(guī)范包容的鮮明特征，兩者的有機(jī)統(tǒng)一，正是在深刻把握我國行政區(qū)劃內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上形成的。

統(tǒng)籌漸進(jìn)是指全國范圍的行政區(qū)劃優(yōu)化統(tǒng)籌布局與總體協(xié)調(diào)，同時，先行先試與穩(wěn)步推進(jìn)，“全國一盤棋”。市管縣、省管縣等行政區(qū)劃體制改革，地級市、縣級市、副省級市等市制改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等基層政區(qū)改革，幾乎都經(jīng)歷了沿海城市向全國統(tǒng)籌布局的推廣。在沿海地區(qū)充分積累了重要的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)之后，再逐步向中西部地區(qū)推進(jìn)。同時，越來越重視區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，近年來，行政區(qū)劃集中于“兩橫三縱”重要節(jié)點(diǎn)城市，尤其是西安、成都等中西部城市，沿陸橋通道橫軸、沿海通道縱軸等相繼展開；優(yōu)化上海、南京、重慶等長江沿線城市行政區(qū)劃設(shè)置，為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要支持；設(shè)置黑龍江撫遠(yuǎn)、新疆霍爾果斯、云南騰沖等縣級市，有力促進(jìn)了沿邊沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，深化了我國對外開放格局，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)；三沙建市、黑龍江黑瞎子島回歸等以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)市等，有利于國家安全和鎮(zhèn)守邊疆，維護(hù)國家主權(quán)、國家安全和國家利益。

規(guī)范創(chuàng)新是指全國范圍的行政區(qū)劃優(yōu)化規(guī)范管理與務(wù)實(shí)創(chuàng)新，同時，在尊重差異與包容多樣的基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展。我國幅員遼闊，自然條件復(fù)雜多樣，資源分布不均，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，歷史文化傳統(tǒng)有別，語言宗教風(fēng)俗相異，少數(shù)民族眾多，等等。行政區(qū)劃的設(shè)置和調(diào)整必須因地制宜，對一些特殊地區(qū)應(yīng)實(shí)行特殊的行政區(qū)劃體制。除了創(chuàng)設(shè)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度等，還設(shè)置了一些“新型政區(qū)”，例如以民族團(tuán)結(jié)與屯墾戍邊為特點(diǎn)的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)設(shè)市等。不僅如此，根據(jù)不同地方的具體情況、條件和特點(diǎn)及需要解決的不同問題，形成了地級市直接管鄉(xiāng)鎮(zhèn)的東莞、中山市等特殊行政區(qū)劃體制；浙江龍港鎮(zhèn)設(shè)為縣級市，拉開了特大鎮(zhèn)新型市制的大幕。之所以當(dāng)前多數(shù)情況下，不采取切塊設(shè)市方式，而是以整建制設(shè)市或設(shè)區(qū)的方式為主，正是力圖最大限度保存城鄉(xiāng)自然有機(jī)體的完整性；實(shí)際上，這也促使長期以來形成的承載著地方文脈和地域認(rèn)同的眾多縣域單元得以延續(xù)，不易于出現(xiàn)過多的波動或不必要的沖擊。

把握行政區(qū)劃的資源屬性 不斷促進(jìn)國家治理的能力提升

正是基于明確的發(fā)展方向、價值取向與戰(zhàn)略導(dǎo)向以及深刻把握了行政區(qū)劃的內(nèi)在規(guī)律，行政區(qū)劃對國家治理相關(guān)領(lǐng)域能力提升的促進(jìn)作用不斷凸顯。發(fā)揮行政區(qū)劃本身資源屬性的重要作用，有利于保持黨和國家及地方政府活力、調(diào)動廣大人民群眾和社會各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。具體體現(xiàn)在以下方面。

促進(jìn)了機(jī)構(gòu)精簡和管理的效能提升。從新中國成立之初5.4億人到目前約14億人，人口增長約三倍；地級政區(qū)從358個到333個，縣級政區(qū)從2749個到2851個，基本保持穩(wěn)定，鄉(xiāng)級政區(qū)（含街道）從1984年9.8萬個下降至2018年的3.9萬，基本取消了區(qū)公所一級；比如上海市合并了閘北區(qū)和靜安區(qū)，廣州市合并了黃埔區(qū)和蘿崗區(qū)等，通過部分行政區(qū)劃建制的撤并，發(fā)揮了行政區(qū)劃設(shè)置在精簡行政機(jī)構(gòu)、降低行政成本、提高行政管理效能等方面的積極作用。

促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建及能力提升。城市群與都市圈日益成為我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要單元，但在實(shí)踐中，行政分割、惡性競爭等問題依然阻礙大都市圈經(jīng)濟(jì)的整合與發(fā)展。為此，逐步建立了以行政區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、長株潭一體化領(lǐng)導(dǎo)小組等；形成“多層次協(xié)商”的區(qū)域管治模式，如“長三角區(qū)域合作辦公室” 和建立“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)理事會以及執(zhí)委會”等，其管治具有三地聯(lián)合、業(yè)界共治，三地輪值、統(tǒng)一決策，授權(quán)充分、精簡高效等特點(diǎn)，通過“項目化”“清單式”方法，推進(jìn)示范區(qū)各項工作任務(wù)的落實(shí)；有的城市群建設(shè)專門設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組的高配，下設(shè)辦公室承擔(dān)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)等的職能；通過黨委建制創(chuàng)新來推動一體化發(fā)展，如新疆烏昌城市群成立聯(lián)合黨委，從而助推區(qū)域協(xié)調(diào)的能力提升。

促進(jìn)了功能區(qū)與行政區(qū)的融合提升。全國范圍廣泛建立了新區(qū)和開發(fā)區(qū)等功能區(qū)，發(fā)展高層次的開放型經(jīng)濟(jì)，主動參與和推動經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，不斷壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力。1990年代以來，為了解決功能區(qū)托管行政區(qū)造成的治權(quán)失序、權(quán)限配置失當(dāng)?shù)葐栴}，以功能區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展為基本取向著力優(yōu)化體制關(guān)系，既發(fā)揮精簡高效的體制優(yōu)勢，又夯實(shí)相應(yīng)的法律地位，完善社會管理職能。

促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)的能力提升。生態(tài)文明建設(shè)成為行政區(qū)劃體制優(yōu)化的重要維度。以往認(rèn)為，縣改區(qū)就是加快城市建設(shè)，與生態(tài)保護(hù)相左。但近年來市轄區(qū)體制正呈現(xiàn)新變化，促進(jìn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，既提高財政轉(zhuǎn)移支付能力，加大生態(tài)補(bǔ)償力度，又統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，理順治理機(jī)制，便于就業(yè)帶動及公共服務(wù)，沒有削弱而是更有力地保護(hù)生態(tài)。如上海市崇明撤縣設(shè)區(qū)后，世界級生態(tài)島建設(shè)全面提質(zhì)提速。

把握行政區(qū)劃的管理特點(diǎn) 不斷豐富國家治理的科學(xué)內(nèi)涵

行政區(qū)劃管理本身正是國家治理不可或缺也是不可忽視的有機(jī)組成部分。例如，行政區(qū)劃變更管理，不同于其他行政事項，既涉及隸屬關(guān)系、政府駐地、政區(qū)名稱、行政邊界等多種要素的互動關(guān)聯(lián)，又涉及中央與地方、地方與基層等多重關(guān)系的復(fù)雜交織，并不是權(quán)力“統(tǒng)”與“放”的一般化問題，其實(shí)質(zhì)是中央與地方治權(quán)的配置過程；同時，隔級決定抑或自主選擇也是行政區(qū)劃的管理難題，過于傾向前者，易于出現(xiàn)實(shí)情不明而導(dǎo)致誤判等不足，但過于傾向后者，又會滋生地方變更的隨意性，故而充分尊重并考量地方自主性的隔級決定，不僅是遏制地方非理性沖動，更是優(yōu)化政府治理的重要過程。新中國成立以來，行政區(qū)劃管理立足于把握時代特點(diǎn)不斷健全管理方式，從而不斷豐富國家治理的科學(xué)內(nèi)涵，逐步健全完善適應(yīng)新時代要求的行政區(qū)劃管理體系。

逐步完善了行政區(qū)劃管理的制度體系。行政區(qū)劃管理包括條件與標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、專家論證以及征求公眾意見等事前管理，包括變更申報、審核、審批以及組織實(shí)施等事中管理，還包括實(shí)施備案、監(jiān)督檢查、信息公開等事后管理，目前均已形成較為完備的制度體系；不僅如此，關(guān)于行政區(qū)劃變更的實(shí)施周期、行政區(qū)域界線勘定和行政區(qū)劃圖更新、行政區(qū)劃代碼確定、行政區(qū)劃變更公告、行政區(qū)劃變更信息上報和信息系統(tǒng)建立、行政區(qū)劃檔案管理等均做出了一系列明確規(guī)定，進(jìn)一步提升行政區(qū)劃管理的規(guī)范化水平。

逐步完善了行政區(qū)劃管理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不僅為行政區(qū)劃變更提供基本依據(jù)，而且貫穿于規(guī)范管理的全過程，從1955年《國務(wù)院關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》到1963年《關(guān)于調(diào)整市、鎮(zhèn)建制，縮小城市和郊區(qū)的指示》，再到1984年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部〈關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報告〉的通知》，基本取向是精細(xì)化。這一精細(xì)化進(jìn)程的背后反映出行政區(qū)劃改革發(fā)展理念的提升及本質(zhì)屬性認(rèn)識的深化，隱含著標(biāo)準(zhǔn)體系對行政區(qū)劃變更的剛性約束與柔性牽引。自2013年以來，民政部等研究制定設(shè)市、設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的基本思路和總體方向，還根據(jù)國家統(tǒng)計局、住建部、公安部等部門提供的數(shù)據(jù)，建立了全國地、縣兩級基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，對全國地、縣兩級政區(qū)人口規(guī)模、發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)等數(shù)據(jù)進(jìn)行了全面統(tǒng)計、分析與研究，明確了標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，確定了各項指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值。當(dāng)前，已出臺《設(shè)立縣級市標(biāo)準(zhǔn)》，積極推動出臺《設(shè)立市轄區(qū)標(biāo)準(zhǔn)》，同時，推進(jìn)省、自治區(qū)、直轄市研究制定設(shè)鎮(zhèn)和設(shè)街道標(biāo)準(zhǔn)，或者對現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂完善。

逐步完善了行政區(qū)劃管理的智力支撐。行政區(qū)劃管理的戰(zhàn)略重要性與艱巨性日益凸顯，夯實(shí)決策支撐在行政區(qū)劃管理中的作用不斷提升。改革開放以來，行政區(qū)劃相關(guān)部門與大專院校緊密聯(lián)動，為中央和地方的行政區(qū)劃改革提供了重要決策支撐，共同推進(jìn)行政區(qū)劃管理的科學(xué)化，大致經(jīng)歷了從平臺初創(chuàng)到宏觀指導(dǎo)再到體系建設(shè)等三個階段。20世紀(jì)90年代，建立行政區(qū)劃專業(yè)研究平臺，推進(jìn)行政區(qū)劃的科學(xué)研究；21世紀(jì)初，重點(diǎn)加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，著力破解行政區(qū)劃難題，行政區(qū)劃學(xué)術(shù)研究蓬勃發(fā)展，優(yōu)秀研究成果層出不窮，中國行政區(qū)劃理論體系趨向成熟；新時代以來，以國家戰(zhàn)略為導(dǎo)向，全面構(gòu)建新型研究體系與新型智庫支撐，著力于面向國家重大戰(zhàn)略的支撐性研究、面向重點(diǎn)難點(diǎn)痛點(diǎn)問題的攻關(guān)性研究、面向社會公眾的導(dǎo)向性研究，并推動建設(shè)行政區(qū)劃一流智庫，凝聚全國智慧，共同推進(jìn)我國行政區(qū)劃管理水平的全面提升。

逐步完善了行政區(qū)劃管理的法治建設(shè)。1952年，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于處理行政區(qū)劃變更事項的規(guī)定》。33年后，在改革開放初的1985年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，此后行政區(qū)劃管理主要圍繞著行政區(qū)域界線等領(lǐng)域展開。又過了33年，在決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，中央推動行政區(qū)劃新法規(guī)的修改完善，并列入全面深化改革急需的立法項目。經(jīng)過廣泛深入調(diào)研，反復(fù)研究論證，多方面征求意見，不斷修改完善，2019年《行政區(qū)劃管理條例》正式實(shí)施，充分反映了行政區(qū)劃法治建設(shè)緊扣時代脈搏，與共和國同步前進(jìn)的風(fēng)雨歷程。

來源：中國社會科學(xué)報 作者：林拓

（本文系國家社科基金重大項目“新型城鎮(zhèn)化下我國行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置及其評估研究”（15ZDA032）階段性成果）

（作者系國家社科基金重大項目首席專家、華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院教授）

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