內容提要

緬甸資源、能源蘊藏豐富, 人力資源充足, 且市場潛力巨大。日本與緬甸關系的存續既有歷史淵源也有現實需要。即便在西方主要國家制裁緬甸軍政府的敏感時期, 日本也以民間援助等形式, 使雙方維持了相對穩定的經濟與政治聯系。隨著緬甸向民主化轉型, 特別是昂山素季領導緬甸全國民主聯盟 (NLD, 民盟) 取得執政地位后, 日本對緬甸經濟援助和首腦外交更趨活絡。日本對緬甸經濟援助的確立、發展與調整, 顯示其對資源和市場的一貫追求, 也反映了日本地區外交層面配合美國亞太戰略, 彰顯在東南亞、南亞地區的存在感以及制衡中國的多重目的。日本現政權強化對緬甸援助外交, 對中國處理與緬甸關系帶來挑戰。

［關鍵詞］經濟外交; 援助外交; 東盟共同體; 一帶一路;

［作者簡介］白如純，中國社會科學院日本研究所副研究員

［文章來源］《現代日本經濟》2017年第5期

緬甸地處中國和印度兩大國之間并跨印度洋和太平洋, 戰略位置十分重要。戰后, 基于特殊的歷史淵源, 日本一直把緬甸作為主要的親日國家看待。即使在西方國家對緬甸軍政府實施制裁期間, 日本朝野也與其保持了最低限度的政治經濟聯系。自20世紀60年代迄今漫長的半個多世紀, 日本一直是對緬甸援助最多的國家之一。1988年3月緬甸發生軍事政變后, 西方國家對緬甸軍政府實施制裁。盡管日本與西方一道暫停對緬甸政府開發援助, 但另一方面, 日本以改善民生為由, 維持對緬甸的經濟援助 (參見表1) , 是西方主要國家中與緬甸聯系最多的國家。

表1 1961—2010年緬甸接受DAC (發展援助委員會) 主要援助國雙邊援助凈流量 單位:百萬美元

2011年3月登盛就任總統后, 緬甸開啟民主化改革及民族和解進程。2012年4月1日, 緬甸舉行議會補選, 昂山素季領導的民盟獲得聯邦議會45個可選空缺議席中的43個, 成為議會第一大反對黨。2015年11月, 緬甸舉行全國大選, 民盟獲勝并于2016年3月底成立新政府, 繼續致力于民主化、民族和解以及可持續發展等領域的改革。在東盟共同體成立的節點, 日本希望在協助緬甸實現民主化和市場經濟方面有所作為。在恢復、鞏固與緬甸政治關系的同時, 日本政府希望與緬甸加強經濟合作, 對內助推安倍經濟學的目標達成, 對外配合美國亞太戰略, 維護其在東南亞特別是湄公河流域的主導地位。

一、日本朝野對緬甸政治經濟形勢的評估

2011年后緬甸在政治、經濟等領域實施了一系列改革措施, 逐步邁向民主化并重新融入國際社會。2016年3月15日, 緬甸聯邦議會進行總統選舉, 昂山素季的同窗好友、民盟資深成員吳廷覺高票當選, 成為緬甸半個多世紀以來首位非軍人出身的民選總統。

緬甸政治經濟形勢的變化引起了周邊國家乃至世界大國的關注。日本在東南亞尤其是湄公河流域具有影響力, 且與緬甸一直保持密切聯系, 極其關注緬甸形勢。日本朝野把緬甸定位為東南亞乃至亞洲最值得投資、也是最后待開發的地區, 從政府省廳到駐外派出機構、智庫及民間組織均發揮各自優勢, 為推動日本政府和企業開發與援助緬甸獻計獻策。

日本政府認為, 在政治關系層面, 應基于歷史上形成的友好關系全方位強化雙邊關系。2011年登盛政權開啟改革以來, 日本對緬甸的民主化和經濟改革以及民族和解起到了推動作用;2016年新政權執政后, 緬甸的地緣政治重要性和經濟發展的潛力凸顯, 日本認為緬甸國內的穩定與地區的安定和繁榮直接相關, 提出緬甸是“共同擁有基本價值觀的伙伴”, 將采取“官民并舉支援緬甸新政權致力的民主化、民族和解及發展經濟”方針。在經濟領域, 日本認為2011年3月以后, 緬甸在完善投資法規、統一匯率、開放銀行保險、整頓證券市場方面采取了一系列經濟改革措施, 帶動了能源、通信、制造業、不動產等領域的投資熱潮, 以至于2012年至今, 緬甸維持了每年7%以上的穩定經濟增長[1]。

日本政府注意到歐美各國均對緬甸的民主化給予了積極評價, 美國在2012年11月解除了除一部分寶石品目之外的商品禁運措施, 歐盟隨后在2013年4月解除了除武器禁運之外的經濟制裁。2016年3月誕生的新一屆民選政府顯示了歡迎外國投資、放松管制的姿態, 并于7月發表新經濟政策, 10月制定了新投資法, 隨后, 美國對緬甸解除了武器禁運以外的經濟制裁。

除外務省等官方機構的宣傳之外, 來自半官方乃至民間的這種推介、調研也佐證了緬甸作為“新寵”的地位和價值。“緬甸經濟·投資中心”向有意投資緬甸的日本企業提供咨詢服務, 例舉緬甸投資的十大優勢, 基本反映了日本朝野對緬甸國情的認知。

日本金融機構三菱UFJ于2015年6月發布調研報告, 該報告通過對緬甸經濟數據的分析以及對亞太地區發展中國家的增長率比較 (參見表2) , 對進入21世紀以來緬甸的經濟發展及對緬甸投資表示相對樂觀的展望。同時, 對緬甸經濟社會面臨的課題做了謹慎、客觀的分析。從表2的數據可以看出, 2000年至2016年, 緬甸的國內生產總值除個別年份低于中國經濟增長以外, 在表2所列各國中基本處于領先地位。

表2 2000—2016年亞太地區主要發展中國家國內生產總值 (GDP) 增長率

對緬甸經濟進行預測, 報告認為民選政府成立后, 在經濟開放、自由化以及外資流入、ODA (政府開發援助) 增加的大背景下, 緬甸的個人消費、外來投資將呈現上升趨勢, 緬甸經濟有望維持目前8%左右的高增長。但另一方面, 外資的流入將導致房地產價格和勞動力成本升高, 通脹壓力增大。關于投資風險, 報告首先提到緬甸國內政治因素, 盡管當時 (2015年秋季前) 尚未舉行大選, 但假定民盟取得選舉勝利, 政權移交過程中出現紛擾, 也不太可能招致歐美再度對緬甸追加制裁。因為如果繼續制裁和圍堵緬甸, 將導致緬甸在援助和投資方面過度依賴中國, 這是歐美日所不愿看到的風險。

經濟發展離不開吸引外資這個大前提。為此, 緬甸面臨著改善投資環境、基礎設施、法律制度、人才培養等方面的諸多課題。借助日元貸款進行基礎設施改造, 將使仰光等大城市的商業環境在2020年前得到相當大的改善, 進入緬甸的日本企業數量將大幅增加。以日元貸款為核心的基礎設施援助項目的增加和事業的推進直接關系到日本企業進入緬甸, 也關系到緬甸經濟的走勢[3]。

二、日本對緬甸經濟援助的經緯

作為最早與日本解決戰后賠償問題并建立外交關系的國家, 緬甸對于因賠償問題與東南亞相關國家曠日持久討價還價的日本來說, 具有十分重要的政治意義。從理論上講, 經濟外交既有利于日本推動自身經濟的穩定發展, 也有利于促進區域繁榮與穩定[4]。日本由此正式重返地區外交舞臺, 并逐步使東南亞地區成為日本資源、能源的重要來源地和商品市場。

日本與緬甸的經濟關系確立與發展, 離不開二戰期間受其扶持的緬甸精英階層的配合。包括被稱為緬甸獨立之父的昂山和長期擔任緬甸最高領導人的奈溫等在內的“三十志士”, 曾在日本的庇護和資助下開展軍事訓練并從事獨立斗爭。在1942年至1945年占領緬甸實行軍政統治期間, 日本也曾為不少緬甸留日學生提供獎學金, 其中很多人在緬甸獨立后進入政界并擔任要職。正是在這些親日勢力的協助下, 在兩國沒有正式建立外交關系之前, 日本就曾以低于國際市場的價格從緬甸進口數十萬噸大米, 應對戰后初期的糧食危機。作為“回報”, 日本把對緬甸的戰后賠償 (1954年11月) 及追加賠償 (1963年3月) 用于幫助緬甸建設水庫、水電站以及四大工業化項目 (輕型車輛、重型車輛、農機具、機電制造) 。即使在以美國為首的西方國家對緬甸進行經濟制裁時期, 日本也以“人道主義”為名, 對緬甸給予各種援助。

(一) 軍政府時期之前日本與緬甸經濟關系

1948年緬甸獨立后奉行自主外交, 拒絕參加美國主導的“舊金山和會”。因而未能依據該框架與日本展開外交接觸。但日本與緬甸進行雙邊接觸, 于1954年11月締結“和平條約”并簽署日本對緬“賠償協定”, 緬甸成為第一個與日本完成賠償談判并實現外交正常化的國家。1963年3月, 雙方締結相當于“追加賠償”的“經濟技術合作協定”, 又于1972年締結“航空協定”。

緬甸獨立后直到奈溫執政結束的1988年前, 是日本與緬甸關系穩定友好的蜜月期。與昂山一道得到日本資助的緬甸國家領導層與日本政客之間的私交甚好, 對奈溫主政時代 (1962—1988年) 的兩國關系產生了重大影響。1962年奈溫發動軍事政變后, 外國駐緬使節中只有日本大使與奈溫繼續保持聯系。在東京有一個被俗稱為“緬甸游說團”的組織, 成員包括安倍晉三首相外公前首相岸信介、其父前外相安倍晉太郎、自民黨中曾根派系掌門人渡邊美智雄等。基于高層人脈關系的左右, 帶來日本對緬甸的巨額ODA, 既緩解了奈溫發動政變后緬甸出現的經濟危機, 也促進了這種基于政治精英個人感情之上兩國關系的發展。

日本對緬甸最初的經濟援助以解決戰敗賠償的形式進行。1955年到1965年, 日本以貨物和勞務輸出等形式向緬甸支付了約2億美元, 同時還提供了相當于5 000萬美元的技術援助。1963年, 日本決定再向緬甸提供具有“準賠款”性質的1.4億美元的資金援助, 促進經濟和技術合作。日本第一次提供給緬甸真正意義上的經濟援助即日元貸款是在1968年, 此時日本已經走上高速發展軌道。隨著國力的增強, 日本以經濟外交為手段謀求政治影響力的提升成為可能。

20世紀70年代后半期, 奈溫政府為了緩和國內的經濟和政治危機, 以開放姿態接受來自世界各國的官方援助, 這一時期日本對緬甸的ODA迅速增長。1976年, 東京舉辦了緬甸援助組織第一次正式會談, 奈溫政府向國際援助組織提出援助請求, 用于實現國家經濟發展五年計劃。在援助組織會議之后, 緬甸的官方經濟收入迅速增加。日本則以“綜合財政補貼” (1975年) 、“文化補貼” (1976年) 、“食品增產補貼” (1977年) 和“免除債務” (1979年) 等名目, 持續對緬甸進行經濟援助。倘若沒有來自包括日本在內的巨額外來經濟援助, 奈溫政府難以應對20世紀70年代至80年代的數次經濟危機, 而日本在對緬甸的援助中扮演了最重要的角色。

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