(二) 軍政府時期日本對緬甸的經濟援助
1988年3月緬甸發生軍事政變, 日本和其他主要援助國迫于美國的壓力, 中止了對緬甸的官方經濟援助。日本是緬甸的最大援助國, 日本援助的中止對緬甸經濟的沖擊極為嚴重。雖然日本隨后恢復了小規模的基于人道主義的基本生活物資援助, 但日元貸款一直被凍結。日元貸款是此前緬甸ODA資金的最主要來源。1978—1988年間, 日本平均每年約向緬甸提供1.5億美元的援助;1989—1995年間, 日本對緬援助的年均額下降到8 000萬美元左右;1996—2005年間, 這個數值更是降到了3 500萬美元左右 (參見表3) 。
表3 1969—2014年日本對緬甸政府開發援助 (ODA)
軍政府統治期間, 在對緬關系上, 日本一邊利用援助作為工具實行有限的壓力政策, 另一邊又保持對緬接觸, 在經濟制裁與接觸政策之間折中。日本在緬甸問題上的兩面性特點是其在國內各方分歧、日美基軸外交與亞洲獨立外交、國家利益與價值觀外交之間相互平衡的結果[6]。
(三) 雙方政權更迭但日本援助如期
20世紀末緬甸加入東盟, 特別是進入21世紀最初的幾年, 中國與東盟關系顯著改善, 以東盟為中心的東亞區域經濟合作蓬勃發展。2003年中國-東盟自貿區談判啟動, 日本對此備感壓力。2006年, 安倍晉三曾在他的第一個首相任期內大力推行“價值觀外交”, 并制定了所謂的“自由與繁榮之弧”外交戰略, 緬甸即為該弧形線上的重要一點。
2011年緬甸民選政府成立后, 緬日雙方關系顯著改善。緬甸總統吳登盛和反對派領導人昂山素季于2012年和2013年相繼訪日, 緬甸朝野與日本的來往趨于熱絡。隨著緬甸政府開啟民主化大門, 2012年4月日本民主黨野田佳彥內閣改變對緬外交方針, 重啟包括日元貸款在內的對緬經濟援助。2012年12月自民黨奪回政權后, 時任副首相兼財政大臣的麻生太郎則在歐美之后, 于2013年新年伊始訪問緬甸, 重申野田內閣對緬甸的援助承諾。2013年5月, 繼1977年福田赳夫之后, 時隔36年安倍晉三以首相身份訪問緬甸。安倍代表日本政府承諾, 繼2013年麻生副首相訪緬時免除3 700億日元的債務后, 追加免除緬甸欠日本的剩余約2 000億日元的債務。
三、日本對緬甸經濟援助的新動向和特點
登盛政權成立后, 緬甸的投資環境大為改善。以美國為首, 西方主要國家基本上解禁了對緬甸的經濟制裁, 包括日本在內的西方國家的援助隨之而來, 電力、運輸 (道路、橋梁、鐵路) 、通訊、經濟特區建設以及城市供水等生活設施基建活動紛紛開啟。特別是日本政府重啟日元貸款給緬甸帶來的影響最大。隨著經濟制裁解除、基礎設施進展、金融制度改革等帶來了投資環境的改善, 激發了日本的民間企業對緬甸的投資熱情。2013年度以及2014年度日本企業對緬甸投資額分別為41億美元和80億美元, 到2015年前半年累計投資達到566億美元, 其中約70%的投資是面向石油、天然氣以及電力部門。近年來, 日本企業對勞動密集型產業的投資也在增加, 對制造業的投資約占投資額10%左右的比例, 暫居投資領域第三位。日本企業中5億美元左右的投資額已不鮮見。以迪洛瓦等經濟特區基建項目開工、日本銀行分支機構開設為契機, 可以想見將有更多的日系企業進入緬甸[7]。
對日本政府來說, 通過對緬甸援助加強雙邊關系, 除了爭取緬甸發展提供的經濟機會, 更為重要的是通過全面恢復與緬甸的關系重新獲取對中南半島乃至東南亞地區的實質影響力。為此, 安倍二次執政以來加大了對緬甸經濟外交的力度。除積極開展首腦外交完善頂層設計之外, 日本各界尤其是經濟產業界發揮其做事細致周到的一貫傳統, 為日本企業尤其是中小企業提供優質服務, 包括對在緬甸投資、訪問視察、尋找合作伙伴等方面提供信息以及各種后勤服務。
總體看來, 日本對緬甸經濟外交主要有3個重點領域:一是改善民生 (支援少數民族貧困階層、農業開發、區域開發) , 醫療保健, 防災等;二是為支援民主化進程培養人才, 使其具有完善、應用制度的能力, 如接納留學生、研修生等;三是發揮日元貸款的作用, 援助保證經濟持續增長所需的基礎設施建設, 包括能源、交通網等[8]。
安倍二次執政以后, 日本對緬甸援助呈現新特點, 其經濟外交與政治安全相結合的意味濃厚, 與中國爭奪影響力的圖謀強烈, 配合美國亞太戰略的用心明顯。
(一) 以“金元外交”鞏固合作關系
安倍二次執政以來, 日本已全部免除緬甸5 000多億日元債務。另外, 安倍宣布向緬甸提供510億日元貸款用于迪洛瓦經濟特區的電力、港口建設及全國的扶貧項目, 提供400億日元的無償援助用于鐵道建設和醫療保健領域。2013年12月, 借第二次日本-東盟首腦特別會議之機, 日本再次對緬甸提供總額為630億日元的政府貸款。
日本對緬援助的1 540億日元額度相當于2013年度緬甸政府全部財政預算的10%或相當于該國省廳級預算的27%, 并且該投入將惠及在緬甸的日本企業。安倍訪緬時, 40余家大企業負責人隨行。日產汽車一次性投資5億美元, 成為緬甸最大的外資項目之一。2015年11月昂山素季率領緬甸民主聯盟 (NLD) 取得壓倒性勝利, 并于次年3月成立新政府。昂山出任政府最高顧問兼外交部長, 成為實際上的國家最高指導者。日本及時采取了繼續援助緬甸開發的外交方針[9]。
(二) 謀求借緬甸發展助力國內經濟
對于日本來說, 緬甸除了地緣優勢、能源豐富和廉價勞動力等客觀因素外, 2013年以來緬甸國內政治向民主化、法制化的推進成為重要背景, 有關外國投資法律的完善、成立經濟特區以及外匯改革等措施, 使緬甸對外開放格局初步形成。根據美國智庫的預測, 2020年之前, 緬甸國內生產總值的平均年增長速度可達6%左右。日本推行以政府援助為主要手段的經濟外交, 主要目的是為日本企業進入緬甸提供機會, 也給無以為繼的“安倍經濟學”提供支撐。2015年4月, 安倍在一次國際論壇演講中提到日本40年前援助緬甸的水電站項目“仍在發揮作用”, 意在強調日本的質量和管理對緬甸基礎設施建設的價值。
(三) 憑借歷史因素確立人脈關系
20世紀40年代日本曾幫助“緬甸國父”昂山等“三十志士”在靜岡縣的濱松地區做軍事訓練, 日本認為其對緬甸獨立提供的援助是與將獲得政權的昂山素季拉近關系的重要基礎之一。2015年10月9日, 日本電視節目直播緬甸議會選舉, 并專題報道昂山素季與日本的關聯———留學京都大學并送其獨子在日本公立小學就讀;2013年訪日時, 昂山素季曾尋訪其父在日期間的舊跡等資料介紹。盡管從1977年福田訪緬到緬甸領導人應邀訪日 (參加2003年12月東京舉辦的日本-東盟特別首腦會議) 的近30年間, 兩國首腦外交停滯, 但與西方主要大國不同, 日本與緬甸之間一直保持著部長 (大臣) 、廳局等高級別互訪。
(四) 針對中國主動出擊的意圖明顯
第一, 安倍例舉40年前援助緬甸的水利設施仍在發揮作用, 借以強調日本項目具有的高質量、高效率等表現, 明顯具有劍指中國的意圖。鑒于中國對湄公河流域國家投資的大幅增加, 以及在政治與安全等領域合作的進展, 2015年度日本與湄公河五國首腦會議上, 日本提出希望與湄公河流域諸國成為“實現強大經濟成長力量的湄公河地區的未來成長伙伴”的倡議, “歡迎與有關各國在構筑民主化、國民和解、法制、人權等領域開展合作”等表述, 暗含借協助緬甸推進民主化進程的幌子, 稀釋中國影響力的圖謀。
第二, 日本外務省對首腦會議的總結 (概要) 中, 表明“日本與 (包括緬甸在內的) 湄公河五國首腦會談時, 重申在該區域深化海洋安全合作的重要性以及在該區域維護航行自由、航行安全、飛越自由的各自立場。雙方在維護該區域貿易自由及根據包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法及其基本準則, 和平解決該區域爭端的各自立場”[10]。這與美國介入中國與東南亞個別國家在南海的島礁爭端、遏制中國維護海洋權益努力的企圖如出一轍。
第三, 安倍在與緬甸的首腦會談中, 就日本政府援助在軍事安全領域發揮作用達成一致。日本認為長期以來緬甸軍政府與中國關系密切, 對緬甸軍方的介入成為繼“支持緬甸民主化”進程之外, 制約中國影響力的另一個重要手段。
四、“一帶一路”倡議下加強對緬甸外交的思考
緬甸是中國“一帶一路”倡議中“21世紀海上絲綢之路”的重要國家, 也是陸上連接“中緬印孟經濟走廊”的關鍵點, 處理好與緬甸的政治經濟關系對中國地區外交具有重要意義。同時, 日本對緬甸經濟外交針對中國的色彩日益濃重。為此, 在處理與緬甸、湄公河流域各國以及與東盟關系時, 日本成為中國地區外交重點考慮的因素之一。
首先, 注重提高效率、加強管理、把握質量。日本的明顯優勢是質量、技術和管理。早在20世紀60、70年代, 日本在東南亞掠奪式開發造成負面效應引起當地反日游行甚至暴動。福田主義出臺后, 日本逐漸完善政策、措施, 國家及企業的形象得到改觀并長期保持。日本的前車之鑒提醒我們, 在與各國合作和交往中要樹立大局意識和全局觀念, 立足長遠, 注重把握細節, 提高辦事效率, 遵守駐在國法律規范和國際慣例。
其次, 發揮地緣、人緣優勢, 完善朝野交往。盡管日本標榜與緬甸關系的淵源, 但相較日本, 中國在與湄公河流域國家關系中更具有地緣、人緣優勢。所謂中緬胞波情誼, 是日本望塵莫及的先天優勢。在保持高層交往的同時, 應加強學者、媒體間交流, 加大援助互派留學生力度。人員交流是一把雙刃劍, 利用得當可以加深情感、促進合作, 反之則可能因部分人的消極表現造成更大范圍的相互厭煩。有關部門應加強對民間企業進駐的管理, 防止少數部門、企業不當言行對國家戰略的實施帶來消極后果。
第三, 鞏固與周邊外交的同時保持與日本的協調。盡管泡沫經濟破滅, 經歷長期經濟蕭條, 但日本作為世界經濟大國、科技強國的實力依舊。經過長期經營, 日本取得了包括緬甸在內的湄公河流域乃至東盟多數國家的正面評價。包括緬甸在內的東南亞國家均希望日本、中國等各大國在2015年宣布成立的“東盟共同體”建設中發揮積極和建設性作用。中國的發展離不開和平的周邊環境, 在處理與東盟的關系中, 應與日本保持協調、推進合作, 避免在東南亞、湄公河地區基礎設施建設中各自為戰的惡性競爭。
第四, 升級次區域合作, 助推“一帶一路”倡議。推進“瀾滄江-湄公河”合作機制必須面對日本這個中國在大湄公河次區域最強有力的競爭者。2015年11月12日, 由中國倡議舉行了首次“瀾滄江-湄公河”外長會議, 2016年6月“瀾湄合作”首屆領導人會議成功舉辦, 標志“瀾湄”合作機制誕生。對于湄公河流域多種合作機制并存的現狀, 應強調這是對既有的大湄公河次區域合作機制 (GMS) 的補充, 使其成為克服次區域合作中“離心力”的有益嘗試。大湄公河次區域合作面臨的機遇和挑戰, 要求中國負起大國擔當, 與相關國家共同打造以“開放、包容、均衡、普惠”為理念的次區域合作升級版, 為“一帶一路”倡議的順利推進創造有利的周邊外交環境。
參考文獻
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[3]三菱UFJリサーチ&コンサルティング.ミャンマー経済の現狀と今後の展望——動き出したアジアのラスト·フロンティア[R/OL]. (2015-06-01)[2017-03-18].http://murc.jp.
[4]賀平, 陸詩怡.中日經濟外交的區域權執相爭:分徑與合流[J].日本學刊, 2017(2) :102-117.
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[6]范宏偉, 劉曉民.日本在緬甸的平衡外交:特點與困境[J].當代亞太, 2011(2) :127-146.
[7]西澤信善.ミャンマー-ODAで整備の進む投資環境[J].BusinessLabor Trend, 2015 (12) .
[8]日本外務省.ミャンマーに対する我が國ODA概要[DB/OL].[2017-04-15].http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/files/000142134.pdf.
[9]白如純.安倍政權強化對東盟外交的臺前幕后[J].當代世界, 2014 (3) :21-24.
[10]外務省.日本ミャンマー首脳會談[DB/OL].[2017-04-15].http://www.mofa.go.jp/mofaj/s_sa/sea1/mm/page1_000118.html.
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