三、中國特色海外基地建設(shè)：營造環(huán)境與應(yīng)對風(fēng)險
一個國家是否具有擴張性甚至侵略傾向，是由該國的國家安全戰(zhàn)略和對外政策理念決定的，而并非是由其是否在海外建立軍事基地決定的。[xlvii]在“互不干涉內(nèi)政”以及“不結(jié)盟”的外交原則下，中國逐漸加強海外軍事存在、推進海外基地建設(shè)既有必要性，又有可行性。一是因為中國建設(shè)軍事保障設(shè)施不會用來對抗其他國家，二是中國的目標是在建設(shè)有限的軍事基地基礎(chǔ)上，綜合利用海外商業(yè)港口設(shè)施，通過小規(guī)模的海外駐軍，以保護自身不斷擴大的海外利益。[xlviii]為消除國際社會疑慮，減少海外基地建設(shè)阻力，中國必須致力于營造接受其建設(shè)海外基地的國際環(huán)境，并積極應(yīng)對海外基地建設(shè)過程中的各種潛在風(fēng)險。
（一）營造接受中國建設(shè)海外基地的國際環(huán)境
因為國際社會期望中國承擔更多的大國責任，所以反對中國建設(shè)對承擔國際責任發(fā)揮重要作用的海外基地的做法是不合理的。[xlix]中國必須致力于營造接受中國建設(shè)海外基地的有利國際環(huán)境，讓國際社會感知到中國建設(shè)海外基地的和平目的，從而消除一些國家不應(yīng)有的疑慮。
第一，中國的海外基地建設(shè)不會帶來所謂“中國威脅”。地緣條件決定了中國不可能成為海外霸權(quán)力量，中國從來沒有擴張意圖，并且反對“國強必霸”的西方邏輯。不僅中國海軍的發(fā)展遠遠落后于維護國家安全和海外利益的實際需要，而且更廣義的軍事力量的海外派遣也更是處于空白狀態(tài)，為此，中國應(yīng)發(fā)展與自身需求相適應(yīng)的低水平的軍事力量海外派遣能力（包括海上力量的建設(shè)），以形成一定的威懾，達到保護中國正當權(quán)益的目的。
中國需要通過外交和國際傳播等手段讓國際社會了解其海上力量發(fā)展現(xiàn)狀與國家利益現(xiàn)實需求之間存在的巨大差距。首先，中國不具備海外基地保障網(wǎng)絡(luò)，無法有效實現(xiàn)艦船等的補給和維修，中國軍事力量的到達范圍遠不及自身海外利益的存在范圍，尚無法保障國家自身的利益需求；[l]其次，中國仍與一些周邊國家存在邊界和海洋爭端，大量軍事開支用于邊界保護及日常維持之需，[li]鑒于當前的裝備技術(shù)、可利用的海洋基礎(chǔ)設(shè)施、國際關(guān)系及國際影響力等因素，中國成為世界軍事強國并非眼前之事。
以海上軍事力量為例，海軍是各國走向世界、維護國家海外利益的“先鋒隊”，而中國海軍距離成為這樣一支世界一流的“先鋒隊”還有很大差距。中國海軍在遠洋行動中面臨五大挑戰(zhàn)：距離、可持續(xù)性、海上作戰(zhàn)能力、行動協(xié)調(diào)的復(fù)雜性、海上環(huán)境的敵對性。[lii]雖然通過建立海外基地可以在一定程度上解決距離和可持續(xù)性的問題，但是海上作戰(zhàn)能力的提升并非易事。中國海軍目前在亞丁灣及其他遠洋行動中所獲得的實踐經(jīng)驗大多并不能直接轉(zhuǎn)化或應(yīng)用到其他軍事任務(wù)中，中國海軍也將以執(zhí)行非戰(zhàn)斗的應(yīng)急行動及對可能的低烈度沖突行動的介入為主要任務(wù)。從另一個方面來講，中國海軍投入到應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅行動中的時間和精力越多，意味著其能夠投入到戰(zhàn)斗行動中的準備和訓(xùn)練就越少，[liii]因此，無論從作戰(zhàn)能力還是從硬件裝備而言，中國海軍都尚未具備“全球到達”的能力，更談不上所謂“中國威脅”。
第二，中國建設(shè)海外基地旨在服務(wù)世界和平。對中國而言，目前最迫切需要的是在經(jīng)濟全球化和國際法律框架內(nèi)繼續(xù)開展現(xiàn)代化建設(shè)和實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，而侵犯他國主權(quán)的行為是對國際法治的極大挑戰(zhàn)，這與中國的發(fā)展目標乃至中國的價值觀義利觀并不相符，因此，中國不會損害他國主權(quán)，將本著一種自我保護、服務(wù)世界的態(tài)度建設(shè)海外基地，即以維護國家海外利益、服務(wù)國際和平為導(dǎo)向。
今后中國將加大參與國際維和、人道主義救援等行動的力度，在力所能及的范圍內(nèi)承擔更多國際義務(wù)，提供更多安全公共產(chǎn)品，為維護世界和平、促進共同發(fā)展做出更大貢獻。[liv]信任將是消除其他國家對中國建立海外基地疑慮的關(guān)鍵因素，也將是中國與其他國家開展軍事合作的基礎(chǔ)。中國在建設(shè)海外基地的過程中尤其需要加強與相關(guān)國家在軍事和安全領(lǐng)域的信任互惠，通過聯(lián)合軍事演習(xí)、軍事技術(shù)合作等方式促進雙邊及多邊安全關(guān)系發(fā)展。在吉布提建立的第一個海外保障設(shè)施，將成為中國重要的海外軍事行動的試驗場，應(yīng)注重利用中國自身的軟實力加強與東道國在經(jīng)濟、文化等其他領(lǐng)域的合作交流?？傊?，依靠與其他國家在軍事、經(jīng)濟、文化等多領(lǐng)域的合作，中國可以成為共同應(yīng)對國際社會面臨的各種威脅的可靠合作伙伴。
（二）全方位應(yīng)對海外基地建設(shè)的潛在風(fēng)險
中國建立海外基地可能遭遇多元潛在的戰(zhàn)略風(fēng)險，如較大的政治軍事壓力、國際社會的質(zhì)疑、日益高漲的“中國威脅論”以及自身的觀念障礙等。因此，需要將一系列影響因素充分納入思考范圍，盡可能規(guī)避基地建設(shè)過程中所面臨的風(fēng)險：是否會威脅中國和平崛起的國家形象；能否幫助中國應(yīng)對更大范圍內(nèi)的軍事突發(fā)狀況及保護國家海外利益；是否會破壞或影響與東道國的友好關(guān)系，甚至給基地所在區(qū)域造成不良影響；能否避免與其他軍事大國產(chǎn)生過度摩擦；基地建設(shè)的經(jīng)濟成本是否可控、可負擔，并滿足中國國民的預(yù)期等。
第一，談判協(xié)商，厚植友誼。中國應(yīng)根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和安理會決議的精神，本著互利自愿的原則，通過政治談判和外交協(xié)商的方式，尋求建立接受國際集體安全合作機制約束的非永久性海外基地。首先，中國應(yīng)進一步加強海外利益攸關(guān)區(qū)的國際安全合作，與各國政府和軍方建立深厚友誼，儲備具有穩(wěn)定性和延續(xù)性的軍事外交資源。其次，在東道國的選擇方面，中國應(yīng)結(jié)合地緣政治經(jīng)濟等因素，充分衡量目標國家支持對中國維護戰(zhàn)略利益的能力，判斷其能否滿足中國對海外基地在保障補給、保護海外利益及提供國際安全公共產(chǎn)品方面的功能需求。再次，在與東道國就基地建設(shè)達成協(xié)議共識之后，應(yīng)繼續(xù)加強雙邊合作，如除了提供武器裝備等硬件援助之外，還可以向其選派軍事訓(xùn)練、教育、技術(shù)服務(wù)等方面的專家和顧問，以爭取獲得東道國更多支持。最后，在開展基地建設(shè)過程中，中國要重視處理好三種關(guān)系：一是與東道國的關(guān)系；二是與東道國鄰國的關(guān)系，即區(qū)域關(guān)系；三是與世界軍事大國的關(guān)系，尤其是已經(jīng)建立海外基地國家的關(guān)系。[lv]
第二，規(guī)模適度，運行得當。當前在中國海外用兵規(guī)模小、強度低、國際環(huán)境并非十分有利、回報有限的形勢下，由于不擔負較大的作戰(zhàn)保障任務(wù)，海外基地建設(shè)應(yīng)立足于國家實際能力和海軍發(fā)展規(guī)劃，借助履行國際義務(wù)、保護本國利益的需要，充分依托、動員和利用政府及民間的力量和資源，以降低基地建設(shè)的國際敏感性。在基地運行方面，可根據(jù)情況綜合采用本國軍隊單獨管理、兩國共同管理、部署國管理等方式，從而不僅有利于爭取政治上的主動性，更有利于提高基地建設(shè)的可行性，進而獲得長遠發(fā)展的保障。如果一味追求建設(shè)大而全的綜合性海外基地，極易使其成為國家的戰(zhàn)略包袱。未來的中國海外基地應(yīng)具有以下特點：主要發(fā)揮補給和保障作用；在嚴格的政策和法律環(huán)境下發(fā)揮除作戰(zhàn)行動以外的民事和軍事服務(wù)功能。[lvi]與正在建設(shè)的吉布提海外保障設(shè)施相比，中國還應(yīng)該尋求建立具備存儲武器、維修裝備、提供醫(yī)療服務(wù)等功能的基地，以支持中國軍隊應(yīng)對更多及強度更高的海外恐怖襲擊及其他非傳統(tǒng)安全威脅。
第三，加快立法，嚴格執(zhí)法。加快推動相關(guān)立法，完善配套法規(guī)。如上文所述，盡管《國防法》和《國家安全法》中對國家發(fā)展武裝力量及采取防衛(wèi)措施的合法性以及開展對外軍事交往的基本原則等進行了規(guī)定，但仍需將“維護國家海外利益”與“和平發(fā)展海外基地”等條款進一步充實到憲法及《國防法》等法律中，為軍事力量“走出去”提供直接的法理依據(jù)。同時，還應(yīng)深入研究有關(guān)國家海外軍事行動、海外駐軍等多邊、雙邊協(xié)定以及相關(guān)國內(nèi)法，抓緊制定“海外軍事行動法”、“海外基地條例”等軍事法規(guī)、條令條例，從而在法律法規(guī)層面明確海外軍事行動的審批權(quán)限和程序、自衛(wèi)權(quán)的行使、武力使用的權(quán)限和規(guī)程、指揮員處置境外突發(fā)情況的指揮權(quán)限、武器裝備和人員的出入境管理等事項，為軍事力量“走出去”提供合法的行動指南。
通常東道國向部署國尋求實現(xiàn)的權(quán)力包括：第一，以部隊地位協(xié)定和基地建設(shè)協(xié)議等為法律基礎(chǔ)對部署國軍隊進行管轄；第二，對其本國平民的保護；第三，解決因部署國軍事存在而導(dǎo)致的污染、犯罪、噪音等問題；第四，妥善處理因部署國軍事存在所造成的本國平民傷亡問題。[lvii]因此，部署國必須對派出的軍事人員進行軍事執(zhí)法程序的嚴格培訓(xùn)，使其遵守東道國的法律法規(guī)、風(fēng)俗習(xí)慣，并嚴格執(zhí)行部隊地位協(xié)定中有關(guān)武力使用授權(quán)、保護東道國歷史文化遺產(chǎn)、自然資源與生態(tài)環(huán)境等規(guī)定，因為不合理或者過度的武力使用都可能造成嚴重后果，被認為是對東道國主權(quán)的侵犯。另外，部署國還應(yīng)在基地內(nèi)設(shè)立日常事務(wù)辦理機制，配備軍事法律顧問等，保證與東道國在軍事基地內(nèi)外的通暢交流，以便及時發(fā)現(xiàn)和解決相關(guān)糾紛；并提倡與東道國建立聯(lián)合安全巡邏機制，以最大限度地做好風(fēng)險防范等工作。
結(jié)束語
雖然在現(xiàn)代國際環(huán)境下，軍事力量的運用受到很大限制，但其仍是確保國家政策得以實現(xiàn)的重要工具。硬實力的廣泛存在可以幫助一個國家獲得國際社會的尊重，從而進一步促進國家軟實力作用的發(fā)揮，正如軍事力量被用于實現(xiàn)保護國家免受侵略、維護和平等目的。[lviii]海外基地是國家軍事硬實力的一種體現(xiàn)形式，隨著時代的發(fā)展，其已不再是“霸權(quán)”和“侵略”的代名詞，而開始發(fā)揮服務(wù)和平的功能。
中國應(yīng)當與時俱進，在國際法框架下，根據(jù)國際環(huán)境變化的需要，調(diào)整國內(nèi)有關(guān)軍事力量運用的法律，積極大膽地開展對外軍事合作，以實際行動贏得國際社會的支持與信任，為海外基地的建設(shè)創(chuàng)造適宜的國際環(huán)境。為此，中國一方面需要充分利用外交、媒體等手段讓國際社會了解中國軍事力量“走出去”和海外基地建設(shè)遠落后于維護國家安全和海外利益需求的現(xiàn)實狀況，讓國際社會意識到中國軍事力量的到達范圍遠未覆蓋國家海外利益的存在范圍，中國建設(shè)海外基地的出發(fā)點只是為了確保本國的合法權(quán)益不被外部勢力損害；另一方面，中國需要通過建設(shè)性介入等政策積極參與國際事務(wù)，派遣軍事力量遂行海外軍事行動、開展海軍等軍事外交，提供國際安全公共產(chǎn)品，以實際行動向國際社會展示中國志在服務(wù)世界和平的決心。
中國應(yīng)探索一條不同于傳統(tǒng)軍事大國的海外基地建設(shè)道路，不論從外交政策還是從經(jīng)濟實力來看，中國都已經(jīng)具備這樣的條件、環(huán)境和能力。中國特色的海外基地將是在平等互惠基礎(chǔ)上通過談判協(xié)商取得，并將以國家需要為前提，以有限發(fā)展、和平發(fā)展為目標，以遵守國際法為宗旨，以漸進式發(fā)展為方式的任務(wù)導(dǎo)向型海外軍事部署。中國21世紀海外基地建設(shè)給國際社會帶來的，將是互惠互利和共同發(fā)展。
作者：薛桂芳 鄭潔 來源：《國際展望》 , 2017 (4)
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