【內容提要】 與中國海外利益不斷擴展的現實相比，因為缺乏穩定的海外硬件保障條件，中國在保護海外利益和提供國際安全公共產品方面面臨較大挑戰。海外基地建設不僅能發揮硬實力的軟運用功能，還能夠滿足東道國在國家安全、經濟發展、國民就業等方面的需求。中國建設海外基地不僅是現實所需，而且有法可依有例可循，在尊重《聯合國憲章》相關原則、遵守東道國相關法律法規、秉持互不干涉內政等外交原則的基礎上，中國建設符合國家發展需要的海外基地無可非議。要實現中國特色的海外基地建設，首先需要營造接受中國建設海外基地的國際環境，其次則應從獲取方式、發展規模、立法執法、管理運行等方面思考和應對海外基地建設中可能遇到的各種潛在風險。

隨著對外經濟交往的不斷推進和深化，包括海軍在內的中國軍事力量需要越來越多地通過遂行非戰爭軍事行動來保障國家的海外利益，并幫助其他國家分享中國發展所帶來的機遇，進而實現共同發展，但是，在中國軍事力量“走出去”的過程中，卻面臨著因海外基地缺乏而帶來的諸多挑戰。在當代國際政治經濟環境下，一方面，武力的使用已經處于嚴格的限制或被限制狀態；另一方面，海外基地則開始發揮其服務和平的功能，其利用性質也隨之發生了較大變化。中國在國際法律框架下，并遵循諸多先例，建設用于維護本國海外利益與服務國家和平發展相關需要的海外基地，具有充分的合理性。但是由于海外基地建設的復雜性、敏感性，在具體建設問題上，一方面要致力于以各種手段營造接受中國建設海外基地的國際環境，另一方面要全面做好風險研判工作，并從外交談判、法律約束、建設管控等方面應對海外基地建設中可能遇到的潛在風險，以保證海外基地建設的順利實施和相關功能的有效發揮。

一、時代發展需要中國建設海外基地

隨著時代的發展，海外基地[i]在軍事戰略中所扮演的角色已經由傳統的單純支持軍事作戰轉向服務于和平發展的需要，發揮著軍事硬實力的“軟”運用功能，這在一定程度上促使其逐漸被國際社會所認可。隨著中國海外利益的不斷擴展以及國際社會對中國承擔更多大國責任期待的上升，中國需要研究服務于和平目的的海外基地建設問題。然而，這時出現的突出矛盾是，中國海外利益的維護及國際安全公共產品的提供卻因缺乏穩定而持久的海外硬件保障條件而面臨較大障礙。海外基地建設不僅能滿足中國在這些方面的需求，同時還能夠以硬實力服務于國際社會特別是所在地區及其周邊的軟需求。

（一）海外基地可以滿足保護國家利益的現實需求

隨著中國全球利益迅速擴展及軍事能力的提高，中國在應對國際熱點問題方面的能力不斷提升，國際影響力不斷擴大，國際社會對中國承擔更多國際責任的需求也在與日俱增，中國呈現的負責任的大國形象不僅有利于自身的和平發展，也有利于和諧世界的構建。[ii]

利益走向哪里，我們的安全邊界就走向那里。[iii]軍事力量作為維護國家海外利益的重要工具和手段，需要有效實現其活動范圍從本土向世界重要地區的拓展，使其行動能力的作用范圍與國家海外利益的存在范圍相接近乃至重合。

有預測顯示，到2030年，中國將成為世界最大債權國，海外投資數額將逾3萬億美元，海外從業人員將超過1 000萬；加之中國經濟的持續發展以及外向型經濟規模的不斷擴大也需要依靠海外自然資源和市場，這些重要海外利益的保護和實現均在不同程度上需要軍事力量予以保障。[iv]但是，面臨的現實情況卻是，中國的海外利益保護能力亟待提升。中國運用政治、軍事、外交、經濟手段保護國家海外利益的能力，尚未能滿足應對國家海外利益所面臨的風險和挑戰的需求，尤其是對軍事手段的運用仍是保守有余而進取不足，行動努力而保障不足，這在一定程度上影響了對中國海外利益的保護。[v] 2009年10月中國籍貨輪“德新海”號在印度洋海域被索馬里海盜劫持后，因距離遙遠，中國護航編隊無法及時抵達，只能通過國際海事局進行協調，由倫敦歐盟海軍基地亞特蘭大行動指揮中心予以援救，這一事件暴露出中國因缺乏海外基地以及相應的海外常態化應急力量部署而導致在海外利益維護過程中的被動性。2011年的利比亞動亂造成在利比亞投資的75家中國企業損失將近200億美元，更反映出中國海外利益的脆弱性。[vi]雖然此次事件中國在短時間內主要以商業方式組織實施了海陸空聯合行動，及時撤回了3萬余人的中國公民，但是也不能低估中國海軍當時在距離利比亞“不遠的”亞丁灣海域執行護航任務這一偶然因素的重要性，否則“徐州”號護衛艦不可能參與到此次撤僑行動中。以上無不說明中國海外兵力投送能力、支援保障能力、戰略預警能力極大地受制于海外基地短缺這一現實狀況。因此，要讓中國軍事力量在海外扮演更加活躍的維護中國自身利益并服務國際和平需要的角色。而發展海外基地則能夠提高相關的軍事投送能力和服務保障能力，[vii]并提升中國供給國際安全公共產品的能力和效率。

中國在他國通過友好合作方式建設港口和周轉設施，可以擴大海上行動的范圍，增強靈活性和可持續性。[viii]但是，此類商業港口保障設施建設不僅花費極高，而且實際效用也受到局限，同時也不能滿足軍火儲備、大型船艦維修及重要器件更換的需求，對軍事行動的安全保障能力低，在武裝沖突中的自我保護能力也較弱。如果中國海外軍事行動的烈度隨著中國經濟、政治和安全利益的不斷擴大而增強，那么商業港口補給并不太可能被作為一種長久有效的后勤保障選擇，[ix]畢竟外國的商業港口設施也有其自身商業利益的需求，需要經常性地安排自身的商業服務業務，而不能把大部分服務能力用于和商業沒有直接關系的活動。[x]中國在吉布提建設的首個海外后勤保障設施，之所以稱為“設施”而并非“軍事基地”，是因為根據相關的技術指標，其在規模和功能上均未達到軍事基地的標準，[xi]包括根本不具有停泊軍艦的能力等。[xii]在中國軍事力量遂行海外任務面臨很大挑戰并且這種任務需求不斷上升的情況下，包括海軍在內的中國軍事力量不可能完全依靠商業港口設施來支持服務于和平發展需要的海外軍事行動。海外基地的缺乏成為限制包括海軍在內的中國軍事力量發揮效能的重要因素，如何建設海外基地已經是中國無法回避的問題。[xiii]

（二）海外基地可以發揮硬實力的“軟”運用功能

海外基地是一國軍事力量遂行作戰、防御及訓練任務的重要依托，具有重大的軍事戰略價值。從傳統意義而言，在海外設立軍事基地是大國干預地區事務、彰顯政治意志、保護海外利益的起點。[xiv]從古至今，海洋強國為維護海洋方向的利益，控制海上通道，獲得制海權，都要在海外建立軍事基地，雖然這種做法投入高、風險大、威脅多，但與其實現的海外利益相比仍是現實選擇。[xv]同時，一國海外基地在國際法上的地位和性質一般會隨著國際關系的發展而變化。[xvi]當今時代，世界各國普遍受到國際制度、規范及輿論的制約，軍事運用的目標已從應對傳統安全威脅擴展到了應對恐怖主義、打擊海盜等各種非傳統安全領域，這使得海外基地的功能亦相應發生了諸多變化：從單純的服務于軍事作戰功能擴大到服務于政治宣示、社會治理、僑民保護、信息搜集、科學研究等地緣政治與地緣經濟功能。[xvii]在現代國際法的約束下，海外基地在保護海上航線安全、保障聯合國維和行動、支持國際人道主義救援等方面所發揮的各種積極作用正在為世人所肯定。

一個國家的軍事力量，不僅要有硬實力，更要能夠實現這種硬實力的“軟”運用。如果它的軍事力量只具備戰斗能力而不具備遠程投送能力，那么這個國家的海外利益將不得不面對更多海外沖突所帶來的風險；相反，如果具備了“走出去”在諸多方面幫助其他國家的能力，則反而能夠促進國家之間的共同發展。[xviii]

在20世紀90年代以前，印度經濟處于自我封閉狀態，其軍事力量的發展頗受國際社會質疑，而從20世紀90年代后期開始，伴隨著經濟的開放以及所謂民主改革的成功，印度軍事發展逐漸被國際社會所接受，而且隨著軍事實力的不斷增長，印度逐漸增強了其在印度洋海域的投送能力，[xix]這不僅使印度達到了保護海洋利益的目的，還有效提升了在印度洋海域的軍事威懾能力。印度還致力于與東南亞主要國家建立實質性防務合作和軍事交流關系，大力提升硬實力的“軟”運用能力，從而增強了其海上力量的域內影響力及塑造周邊海洋安全環境的能力。也正是基于廣泛的軍事外交與雙邊軍事合作，印度在中亞的塔吉克斯坦建立了第一個海外空軍基地（Tajikistan-Farkhor Air Base），在馬爾代夫、毛里求斯、馬達加斯加則建立了沿海雷達監視站（Coastal Surveillance Radar Station）。[xx]另據印度媒體報道，2015年底，塞舌爾政府已經與印度就在其國土上建立海軍基地（Seychelles-AssumptionIsland Naval Base）的事宜達成共識。[xxi]由此可見，印度已經通過建立海外空軍、海軍基地以及沿海雷達監聽站等方式獲取了多個海外戰略支點，將其勢力幾乎滲透至域內所有戰略要地。[xxii]

2004年12月26日印度尼西亞蘇門答臘島發生地震引發大規模海嘯，世界各國在第一時間派出軍隊開展人道主義救援，尤其是美國部署在印度洋上的以航空母艦為核心的海軍戰斗群在此次救援中發揮了先鋒隊作用，并得到了不少國家的正面評價。例如，有的國家稱：美國軍隊在這次救援行動中讓全世界看到了其國家所具有的人道與慷慨精神，[xxiii]可謂將硬實力的“軟”運用功能發揮得淋漓盡致。軍事力量“走出去”這一戰略目標的實現，離開了對大洋上島嶼基地和海峽的控制，是萬萬不能的。[xxiv]硬實力的“軟”運用在其他軍事大國的海外基地實踐中也可以得到佐證，例如英國將其在海外的“小型化”基地作為承擔國際責任的重要手段，在打擊索馬里海盜、參與海外撤僑行動以及遏制反西方政權等方面發揮了重要作用。[xxv]再譬如，當非洲一些國家發生戰亂時，在非洲基地駐扎的法國軍隊即介入所謂人道救援，即保護自身利益，又在一定意義上幫助了希望得到救助的當地及其他國家人員。

對于中國，也同樣如此，海外基地不僅是中國軍事力量拓展海外軍事存在、提升海外發展能力的重要依托，而且還將成為保障中國在國際上發揮軍事“軟”實力作用的重要工具。更重要的是，它們將成為保護日益擴大的中國海外利益的重要支承點和輻射點。

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