據中國新聞網報道，中國外交部發言人在2015年11月26日的例行記者會上表示，中國和吉布提正就在吉布提建設保障設施進行協商。這再次引起人們對中國海外軍事基地問題的高度關注。那么，海外軍事基地好不好、如何建設海外軍事基地也是值得深入探究的問題。2015年5月，美國政府審計局發布了題為《為緩解艦船母港設到海外帶來的長期風險而進行的全方面評估及可持續計劃》的報告，就海軍水面艦船母港設到海外的效益問題進行了研究。這份報告有助于我們加深對海外軍事基地的認識，從而對中國的海外軍事基地建設問題進行更深入的思考。

海外設立母港的重要性

美國海軍通過“前沿存在”，有效履行建設合作伙伴關系、阻止侵略、化解威脅、遏制沖突以及防止更大范圍破壞等多種使命和任務，是美軍全球“前沿存在”的重要組成部分。

美國海軍艦船“前沿存在”有3種基本部署模式：一是“遠征部署”，即艦船及其艦員從美國本土母港出發赴海外進行階段性部署；二是“前沿部署”，即執行部署任務的艦船母港設在海外，艦員及其家屬居住在東道國；三是“輪換部署”，即艦船長時間在海外地區實施部署，但由來自本土的艦員輪換操作。

近些年來，美軍全球各大作戰區對海軍兵力“前沿存在”的需求越來越大。例如，2015財年美國海軍為正在進行的作戰行動及戰區安全合作需要進行的兵力分配中，有44%給了各大作戰區的作戰指揮官。為此，美國海軍采取多種辦法提升“前沿存在”水平：一方面擴大艦船活動范圍、提升行動節奏、壓縮或推遲維修和訓練；另一方面著力推進在海外設母港并創新采用輪換部署機制。

美國海軍的每艘艦船都有自己的母港。所謂艦船母港，即艦船“總部”所在地，艦員及其家屬在這里居住，艦船在這里進行管理和維修。所有艦船開始服役時，美國海軍都會為其指定本土母港，但可能會因為戰略需要進行調整。例如，從2014年開始，美國海軍4艘“阿利·伯克”級導彈驅逐艦的母港要調整到西班牙的羅塔海軍基地，原因就是美國政府決定為歐洲提供彈道導彈防御體系。

2006年以來，美國海軍分配到海外母港的艦船數量已經翻了近一番。2006年，20艘艦船進駐海外母港，占艦隊艦船總數的7.1%；2015年底，估計40艘艦船會進駐海外母港，占艦隊艦船總數的14.1%；到2017年，另有1艘驅逐艦的母港設到日本橫須賀，屆時41艘艦船的母港將設在海外，占艦隊艦船總數的13.9%。

海外設立母港的程序

一般來說，美國海軍新艦船進入艦隊服役，會首先在本土設立母港，后根據戰略需要和優先事項，這艘艦船的母港可能會從美國本土調整至海外。這個過程叫做“組織變更”—前沿部署艦船進駐海外母港，通常為期7～10年，直到被來自美國的同級艦船取代為止。事實上，將一艘艦船的母港設到海外，是涉及美軍全球部隊結構調整的大事，主要涉及的工作包括：海軍艦隊的航渡與機動、軍事能力的引進或去除、外交條約與協議的簽署、與當事國的協調、海外部隊結構的公共宣示等內容。其程序主要包括以下幾個步驟。

首先，根據戰略需求，艦隊指揮官（美國艦隊部隊司令或美國太平洋艦隊司令）在各自的司令部啟動母港變更的早期規劃程序，明確母港變更在人力、后勤、預算編制等方面的近期需求。

其次，艦隊指揮官向海軍作戰部長提交組織變更申請，啟動正式程序。海軍作戰部長批準后，該申請提交海軍部長批準。設立艦船母港要遵守包括從環境法規到考慮規劃軍事建設項目在內的13項標準。

再次，海軍部長辦公室以“海外部隊結構更變建議”的形式向聯合參謀部和國防部長辦公室提交母港變更建議。聯合參謀部對此進行評估，了解成本、東道國反應、對艦員及家屬的影響等要素。

最后，聯合參謀部和國防部長辦公室向國防部長提交海外部隊結構變更建議。國防部批準之后，國務院與東道國展開協調；國防部發布軍事指令，讓海軍艦船做好準備。

海外設立母港的作戰效益

“前沿作戰”是美國海軍作戰部長提出的海軍三大原則之一，另外兩個是“戰斗第一”和“做好準備”。海軍認為，在海外設立艦船母港，對海軍履行國家賦予的各項戰略任務意義重大。通過在海外設立母港，各大戰區司令部在應對危機時有更多的反應時間，各部隊也有了更多與盟友伙伴協作的機會。從量化角度，母港位于海外的1艘艦船持續部署的效能，相當于母港位于本土4艘艦船持續部署的效能，作戰效益有以下5點。

第一，有助于建設區域伙伴關系。美國海軍艦船母港設在海外，與東道國開展聯合演習和訓練，實施聯合行動更容易，建設區域伙伴關系就有更多的機會。例如，2014年秋天，美國海軍總部設在巴林的第5艦隊在波斯灣主導舉行了迄今為止世界上最大規模的水雷對抗演習，44個國家的海軍參加演習，包括母港設在巴林的美國海軍4艘水雷對抗艦。

第二，有助于強化區域威懾效應。美國海軍認為，美國海軍艦船母港設到海外，是實踐對盟國安全承諾的重要手段。這等于告訴盟國：美國致力于全球接觸，美國海軍的存在對美國及其盟友現有和潛在的敵手是一種威懾。這對取信于盟友、強化同盟關系具有重大的現實意義。

第三，有助于增強維修的靈活性。母港設在海外的美國海軍艦船在維修方面有靈活性強、容量大和多樣化的特點，它們不像美國本土艦船那樣受到一定的法律約束和限制。根據美國法律的規定，母港設在本土的美國海軍艦船主要在美國造船廠進行維修，只有在航維修才能在海外船廠進行。

第四，有助于縮短危機反應時間。前沿部署艦船可以更快、更有效地應對地區危機。當危機出現必須增兵時，這些艦船可以立即出動，不必遠涉重洋即可到達現場。例如，2013年“海燕”臺風造成重大破壞后，母港設在日本的美國艦船就在很短的時間內，向菲律賓提供了人道主義援助。

第五，依靠有限兵力滿足存在需求。通過在海外設立艦船母港，海軍依托現有兵力規模，即可滿足作戰指揮官日益增長的“前沿存在”需求。從艦船在作戰區的行動時間、艦船可執行任務的類型以及艦船實際在航時間三大“前沿存在”能力指標來看，如果按照目前母港設在海外的艦船提供的存在水平，母港設在本土的艦船要出動的數量要多得多。

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