3月5日-15日，中國兩會召開，中國政府宣布將推出龐大的水利工程和農村公路計劃，并啟動多項土地改革試點。但意外調低了糧食產量預期目標，這或許是中國糧食安全新戰略實施的一個表現。

“三農”仍是經濟短板

2014年中國“三農”發展成績突出，而且這是在宏觀經濟下行壓力加大背景下取得的，來之不易。

中國大陸的糧食產量達到1.21萬億斤，比2013年增產0.9%，實現了連續十一年的增產。

大陸農民人均收入也實現了連續十一年的快速增長，一直都保持在7%以上，而且農民收入已經連續五年快于市民收入增長，城鄉收入差距不斷縮小。

農業生產條件也有較大改善。在穩增長背景下，一批重大水利工程建設進度加快，新增節水灌溉面積3345萬畝，新建、改建農村公路23萬公里。農業科技和機械化水平持續提升，像小麥等幾乎實現了全程機械化。

這些成績來之不易，比如糧食產量、農民收入一年兩年增長是容易的，但是連續十一年連續增長，而且增長幅度還不小，這是很難的，因為農業生產不像其他產業，是有自然規律的。

不過農業作為國民經濟基礎，仍存在諸多問題，這也是今年中國“三農”工作的目標任務。主要體現在：

首先，糧食產量要求穩定在1.1萬億斤以上，比去年降低了，是有原因的。

其次，新農村建設突出強調水和路，今年再解決6000萬農村人口飲水安全問題，新建改建農村公路20萬公里，這兩個數據實際反映了飲水和道路問題還是嚴重。另一個重點是加強農村環境治理，現在有些農村的環境問題已經比城市還嚴重。

再有，教育、衛生、社保等民生問題。今年要再減少農村貧困人口1000萬人以上。

需要特別關注的是，體制改革。今年要繼續發展新型經營主體和適度規模經營。另外是土地確權登記頒證工作，審慎開展土地制度改革試點。體制問題可以說是困擾農業現代化和農民增收的最大短板，但是現在實質成效還不大。

為何調低糧食產量目標

今年調低糧食產量目標，我認為有三個考慮：

一是當前糧食供應、糧食安全形勢很好。中國實現了連續十一年糧食增產，人均糧食占有量接近900斤，遠在安全線以上，糧食的庫存和消費比也是上升的，所以對糧食產量就沒必要繃那么緊了。

二是十一連增實際上是靠大量使用化肥、農藥，大量消耗土地、水等資源環境取得的，是不可持續的。中國必須轉變發展方式，糧食生產應更多依靠科技，要數量和質量并重。

三是糧食生產是有自然規律的，是波動的，不可能一直增產。越到最后，投入越多、增產越少，越不值得。

2013年，由于內外形勢的變化，中央提出國家糧食安全新戰略，就是“以我為主，立足國內，確保產能，適度進口，科技支撐”，強調“確保谷物基本自給，口糧絕對安全”。這里的谷物是指小麥、稻米和玉米，口糧是指小麥和稻米。

保證糧食安全是否就是保證產量？是否就完全靠中國自身生產來保證安全？

這里的安全指的應該是糧食的供求平衡，而不僅僅是產量。所以中國提出要確保產能，主要是保證生產能力，只要生產能力在，糧食安全就在。

什么是生產能力？就是生產條件，生產糧食的最基本條件是耕地和水。所以中國保護產能，最主要就是要保護耕地，保護水資源，這樣才能確保谷物基本自給、口糧絕對安全，18億畝耕地紅線就是這么來的。

當然這18億畝耕地并不一定每年都要全部耕種，因為中國保的不是產量，是生產能力。這些耕地和水要一直存在，但是其中一部分可以休耕。紅線是其中一部分不能轉變用途，比如蓋成商品樓，這樣就失去了生產能力。

所以中國談糧食安全，不能泛化到所有品種。普通的農產品如蔬菜水果蛋奶肉等都可以適度進口，進口一些糧食作為調劑也沒有問題。現在國際市場和國內市場都是買方市場，不是賣方市場，中國如果減少進口美國的大豆、玉米，美國比中國更著急。

即便將來中國與某個大國關系惡化，也不可能與所有國家都關系惡化，照樣可以從其他國家進口。如果中國的海外運輸通道被截斷，也不必過分擔心，中國有足夠的儲備糧，而且18億畝耕地的生產能力可以馬上全部啟動，所以中國的口糧是沒有問題的，頂多少吃點肉、蔬菜、水果。

中國的糧食生產成本在上升，資源環境約束增強，國內價格已經高于國際價格。中國在這種情況下可以適度進口，統籌國內國際兩個市場的資源，但一定要保留產能。

文/宋洪遠（農業部農業經濟研究中心主任）原載于《鳳凰周刊》2015年第10期 總第539期

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