外交轉(zhuǎn)型、利益排序與大國崛起

摘要：

2012-2014年，中國外交經(jīng)歷了從“韜光養(yǎng)晦”到“奮發(fā)有為”的轉(zhuǎn)型過程。在這個過程中，中國加大了在釣魚島和南海等涉及領(lǐng)土領(lǐng)海主權(quán)問題上的維權(quán)力度，并提出“一帶一路”和建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的國際倡議。

2012-2014年中國外交戰(zhàn)略原則從韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)型取得的成果說明轉(zhuǎn)型是正確的選擇。

這次外交轉(zhuǎn)型，建立在中國經(jīng)濟(jì)超過日本成為世界第二、綜合國力增長速度快于其他世界大國、與美國的絕對實(shí)力差距加快縮小的基礎(chǔ)上。

今后幾年，國際格局將是兩極化趨勢，中美綜合國力差距將繼續(xù)縮小，但中國綜合國力弱于美國將仍是現(xiàn)實(shí)。這意味著，今后幾年中國對外戰(zhàn)略的性質(zhì)要定位于崛起戰(zhàn)略而非世界主導(dǎo)戰(zhàn)略，戰(zhàn)略目標(biāo)和策略要符合世界第二大國的實(shí)力地位而非世界第一大國。

堅(jiān)持國家利益導(dǎo)向，制定最有利于維護(hù)國家利益的外交政策

當(dāng)前中國外交成績是主要的。另一方面，由于中國外交同時在多個方面付出了很大努力，外交政策覆蓋的面比較廣泛、頭緒比較繁多，在這個過程中，也存在一些值得改進(jìn)的地方。

我認(rèn)為，中國外交中取得成功的方面，與堅(jiān)持以國家利益為政策出發(fā)點(diǎn)的基本原則直接相關(guān)。而外交策略需要改進(jìn)的方面，則與國家利益界定或排序不明確有關(guān)。以國家利益為對外政策出發(fā)點(diǎn)這個原則看起來似乎很簡單，但要在實(shí)際決策中把握好并不容易。

20世紀(jì)90年代初起，中國在很長時期內(nèi)堅(jiān)持了“韜光養(yǎng)晦”的外交原則。2001年學(xué)界首次出現(xiàn)對這一原則的反思和討論，此后討論不斷升溫。討論的核心問題是中國實(shí)力地位的增長是否已經(jīng)到了經(jīng)濟(jì)利益第一優(yōu)先的國家利益排序需要進(jìn)行調(diào)整的階段。學(xué)者們在這一問題上的認(rèn)識形成較大分歧。

自20世紀(jì)80年代初起，很長的時期內(nèi)，我國的總體戰(zhàn)略是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，外交的主要任務(wù)是為中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)營造一個良好的國際和平環(huán)境。在這樣的背景下，韜光養(yǎng)晦的原則確實(shí)為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)起到了至關(guān)重要的作用。

2010年以后，關(guān)于是否應(yīng)該長期繼續(xù)實(shí)行韜光養(yǎng)晦原則的爭論變得更加激烈。一部分學(xué)者認(rèn)為，中國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國不同利益的客觀重要性已經(jīng)發(fā)生了變化，不能再按照過去的利益排序規(guī)劃外交政策。除了經(jīng)濟(jì)利益以外，其他領(lǐng)域的利益在中國外交中的重要性顯著上升了，不能簡單地將其他領(lǐng)域的利益讓位于經(jīng)濟(jì)利益。國家利益重要性的排序變化，要求外交工作更準(zhǔn)確地把握以國家利益為外交出發(fā)點(diǎn)的原則，簡單地堅(jiān)持韜光養(yǎng)晦原則已經(jīng)無法最大限度地維護(hù)國家利益了。

2013年中國外交從韜光養(yǎng)晦轉(zhuǎn)向奮發(fā)有為，首先就是調(diào)整了外交政策所服務(wù)的國家利益排序。這體現(xiàn)為外交戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，從創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的國際和平環(huán)境，轉(zhuǎn)向塑造有利于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的國際環(huán)境。

其中隱含的信息是，經(jīng)濟(jì)利益在中國外交中已經(jīng)不是首要的、壓倒性的利益考慮，我們的首要利益是從是否有利于中華民族偉大復(fù)興的政治角度來考慮一切外交政策 考慮我國和國際社會之間關(guān)系，考慮我國與其他國家的戰(zhàn)略關(guān)系。

這個轉(zhuǎn)變符合中國綜合實(shí)力已經(jīng)成為世界第二的實(shí)力地位變化，也符合經(jīng)濟(jì)利益已非首要利益的客觀變化。雖然這個戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型總體上是成功的，但在一些具體問題上存在著需要解決的問題。

依據(jù)綜合國力將民族偉大復(fù)興作為外交首要目標(biāo)是合理的，但綜合國力是由不同實(shí)力要素構(gòu)成的，在具體外交問題上的策略需要根據(jù)相關(guān)的國力要素來界定。例如，我國與美國在軍事實(shí)力上的差距要大于經(jīng)濟(jì)上的差距，因此我國在安全問題上承擔(dān)的國際責(zé)任就不能像經(jīng)濟(jì)問題上承擔(dān)的國際責(zé)任那么大。對于具體問題上的國家利益界定和政策制定需要細(xì)致的實(shí)力與目標(biāo)的可行性研究，不能以綜合國力為制定解決具體問題的政策基礎(chǔ)，要遵守實(shí)力要素不可轉(zhuǎn)換性的規(guī)律。

當(dāng)前，學(xué)者們在朝鮮半島問題上的觀點(diǎn)存在著較大的分歧，

其主要原因是大家對我國在朝鮮半島的利益認(rèn)識不同，特別是對無戰(zhàn)與無核兩者的利益排序認(rèn)識不同。認(rèn)識上的差別，導(dǎo)致對無戰(zhàn)優(yōu)先還是無核優(yōu)先的爭論。

有人認(rèn)為既要無戰(zhàn)又要無核。這種魚與熊掌兼得的想法符合人類愿望的本性，但不符合人類的能力。當(dāng)兩者不可兼得時，人只能選擇其一或者兩者全失。對于兩個不可兼得的利益進(jìn)行排序，是我們制定符合客觀實(shí)際政策的前提，而不進(jìn)行排序的結(jié)果則是兩者兼失的概率要大于得其一，更遠(yuǎn)大于兩者兼得。

在韓國部署薩德的問題上和南海問題上也存在著相似的問題。

例如，有關(guān)南海問題的爭論曾是維穩(wěn)優(yōu)先還是維權(quán)優(yōu)先，即與東盟國家的戰(zhàn)略關(guān)系和島嶼主權(quán)兩者中何者對于中國崛起更為重要。

在薩德問題上的爭論與無核問題的爭論本質(zhì)相似，都是我國現(xiàn)有軍事實(shí)力能支持我國在朝鮮實(shí)現(xiàn)什么樣的安全利益。當(dāng)制定的利益目標(biāo)超越我國軍事實(shí)力時，這種利益目標(biāo)不但實(shí)現(xiàn)不了，而且還會影響我國的戰(zhàn)略信譽(yù)，從而造成不必要的戰(zhàn)略損失。

需要在準(zhǔn)確認(rèn)識自身實(shí)力地位的基礎(chǔ)上界定國家利益

國家利益的界定，并不是一個一勞永逸的靜態(tài)判斷。我們需要根據(jù)自身在國際體系中實(shí)力地位的變化，特別是具體事務(wù)上的實(shí)力地位，來界定我國具體的國家利益。當(dāng)我們對自己在體系中的實(shí)力地位認(rèn)識不準(zhǔn)確時，對具體國家利益的界定也就會出問題。

韜光養(yǎng)晦執(zhí)行到后期之所以效益越來越低，其原因是我們的外交政策沒能及時根據(jù)實(shí)力地位變化調(diào)整對國家利益的判斷。

在我們成為世界第二大國之前，執(zhí)行韜光養(yǎng)晦政策是合理的。在中國實(shí)力存在明顯不足，自身不受國際社會重視的時候，這種策略是有效的，它為發(fā)展自身實(shí)力提供了戰(zhàn)略機(jī)遇。然而，隨著中國實(shí)力地位的上升，利益目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)力地位，促使“中國責(zé)任論”盛行，批評中國是不負(fù)責(zé)任大國的國際輿論給我國崛起帶來不必要的困擾。

對自身實(shí)力地位認(rèn)識不準(zhǔn)確的情況有兩種：

一種是低估自身實(shí)力地位，于是外交政策目標(biāo)不符合實(shí)力地位，這是韜光養(yǎng)晦后期的情形。

另一種則是高估自身實(shí)力地位，外交政策追求的利益目標(biāo)高于自身實(shí)力，這是奮發(fā)有為外交戰(zhàn)略自2015年起可能會面臨的問題。

低估和高估實(shí)力都會導(dǎo)致界定國家利益不符合實(shí)際情況，都不能有效維護(hù)國家利益。

現(xiàn)在有學(xué)者提出“戰(zhàn)略透支”的概念，這個概念雖然不適于描述崛起國的冒進(jìn)問題，不過這反映出一些學(xué)者認(rèn)識到高估實(shí)力可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

在中國實(shí)行奮發(fā)有為外交原則的過程中，一方面我們要有積極作為，承擔(dān)和世界第二實(shí)力地位相應(yīng)的國際責(zé)任，逐漸增加為世界提供的公共產(chǎn)品、外交理念和國際倡議。我們不僅要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還要承擔(dān)更多的國際安全責(zé)任。通過提供更多安全公共產(chǎn)品的方式，滿足周邊國家的安全關(guān)切。

與此同時，我們還需要防止承擔(dān)的國際責(zé)任超越中國的國力，特別是具體的實(shí)力要素能力。目前，和平實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無核化是超越所有國家能力的，因此中國的無核化政策要符合中國的相關(guān)實(shí)力。

一國可以承擔(dān)什么樣的國際責(zé)任，是相對客觀的。例如，聯(lián)合國規(guī)定，發(fā)達(dá)國家為發(fā)展中國家提供的援助應(yīng)為其國民生產(chǎn)總值的0.7%。目前，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都未達(dá)到這個標(biāo)準(zhǔn)。按發(fā)達(dá)國家的這個標(biāo)準(zhǔn)，在中國GDP為10萬億美元的情況下，年度承諾的援助額度應(yīng)不超過700億美元。在將我國定位為發(fā)展中國家的情況下，我國年度對外援助的額度則應(yīng)低于700億。

目前，中國的總體實(shí)力還明顯低于美國，因此中國承擔(dān)的國際責(zé)任不應(yīng)超過美國。目前，我國政府和國際社會都將中國定位于崛起大國。中國說自己是國際秩序的創(chuàng)建者、維護(hù)者、改革者，“是世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國際秩序的維護(hù)者”這些說法在原則上都沒有問題，但在制定具體政策時，需明確中國要維護(hù)什么和改革什么。

之所以我們對于國際秩序的具體政策不明確，其背后的一個原因是，外交政策制定過程中缺乏對我國具體實(shí)力地位的細(xì)致界定和衡量。不了解我國某項(xiàng)具體實(shí)力能在現(xiàn)有國際體系內(nèi)做什么和做不了什么，就很容易影響頂層設(shè)計(jì)和政策實(shí)施的效果。

此外，我們對“國際體系”和“國際秩序”兩者不做區(qū)分，甚至認(rèn)為兩者是同一個東西。在釣魚島問題上，我們強(qiáng)調(diào)維護(hù)雅爾塔體系和秩序；在南海問題上，我們要改革美國主導(dǎo)海洋的秩序；在克里米亞問題上，我們是維護(hù)還是改革國際秩序的政策不明。

這些問題很大程度上源于沒有區(qū)分“國際體系”和“國際秩序”。機(jī)械表和電子表是不同的體系，走得準(zhǔn)確與否是秩序。中國作為世界第二大國、崛起大國，我們的實(shí)力還不足以改變國際體系，但可以對國際秩序進(jìn)行改革。

國際體系由行為體、國際規(guī)范和國際格局構(gòu)成。我國不可能改變行為體，主權(quán)國家作為最主要的國際行為體在幾十年內(nèi)都無法改變，要改變聯(lián)合國制定的以主權(quán)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國際規(guī)范也是超越我國能力的。

我們實(shí)力的增長有可能促進(jìn)國際格局從一極格局向兩極格局變化，這將改變國際格局，且不遙遠(yuǎn)。改變國際格局就會促進(jìn)國際權(quán)力再分配，于是促使國際制度安排進(jìn)行改革，于是建設(shè)成新的國際秩序。

這意味著，作為崛起大國，我國將在雅爾塔體系內(nèi)對現(xiàn)有秩序進(jìn)行改造。例如，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建立，就是對國際金融秩序的改變，是對國際金融權(quán)力進(jìn)行的再分配，使其對新興國家更有利。

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