應(yīng)建立健全動員計劃制度
毛澤東曾指出,凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。沒有事先的計劃和準(zhǔn)備,就不能取得戰(zhàn)爭的勝利。可靠的動員計劃,是動員實施的基本遵循。1982年的英阿馬島戰(zhàn)爭,迅速高效的商船動員成為英國取得戰(zhàn)爭勝利的關(guān)鍵性因素。英國將這次成功歸結(jié)為:完善的動員計劃、良好的動員潛力和周密的動員準(zhǔn)備,其中最為關(guān)鍵的是動員計劃。
新中國成立以來,黨和國家歷來高度重視動員計劃工作,積累了豐富的動員計劃實踐,已建立起了相對完整的動員計劃體系及相應(yīng)的制度安排。但是,長期以來由于軍事需求不明確,我國動員計劃形式化東西過多,動員計劃與作戰(zhàn)計劃關(guān)聯(lián)度不高,針對性和實用性不強,由此也導(dǎo)致平時動員準(zhǔn)備存在較大的隨意性和盲目性,對戰(zhàn)時動員組織實施也不托底。這一問題的產(chǎn)生與我軍動員系統(tǒng)與作戰(zhàn)系統(tǒng)長期兩條線運作有很大關(guān)系,實踐中不注重動員與作戰(zhàn)之間的內(nèi)在聯(lián)系,有意無意地把動員與作戰(zhàn)割裂開來。
外國動員建設(shè)的一條重要經(jīng)驗,就是把動員作為作戰(zhàn)的有機組成部分,從計劃到實施都強調(diào)動員與作戰(zhàn)必須保持高度的協(xié)調(diào)一致,強化動員與作戰(zhàn)的內(nèi)在聯(lián)系。盡快建立我國的動員計劃與作戰(zhàn)計劃相聯(lián)系的制度規(guī)范,是提高動員計劃的針對性,完善和發(fā)展動員計劃制度的重要問題。一是在指導(dǎo)思想上,要明確動員行動是作戰(zhàn)行動的有機組成部分,保持動員行動與作戰(zhàn)行動高度的協(xié)調(diào)一致,是動員準(zhǔn)備與實施的主要目標(biāo)之一。動員計劃的制定必須以明確的軍事需求為指導(dǎo)和牽引,并始終圍繞著具有決定意義的任務(wù)籌劃動員準(zhǔn)備與實施。二是規(guī)范軍事需求提報。明確軍事需求提報、匯總及落實的程序和方法,以及將軍事需求貫徹落實到動員計劃中的具體措施。三是將動員計劃納入作戰(zhàn)計劃的總體范疇,作戰(zhàn)部門有向動員計劃制定部門提供軍事需求的責(zé)任和義務(wù)。四是規(guī)范動員計劃與作戰(zhàn)計劃相銜接的程序、內(nèi)容與時機,確保動員行動與作戰(zhàn)行動能夠保持高度的協(xié)調(diào)一致。
需重構(gòu)動員組織指揮制度
戰(zhàn)時動員組織指揮,是動員實施的重心和關(guān)鍵。近年來,以軍事斗爭準(zhǔn)備為牽引,各級對戰(zhàn)時動員組織指揮問題進行了大量探索并取得很多成果,但在國家和戰(zhàn)區(qū)這個層面,尚未對戰(zhàn)時動員指揮體制做出明確規(guī)范,對戰(zhàn)時動員組織指揮程序沒有做出明確規(guī)定,對動員活動實施有效控制的動員階段性管理制度、戰(zhàn)時管制制度、動員資源優(yōu)先保障制度,這些在外軍動員制度中必不可少并行之有效的制度,在我國還多屬空白。可以說,動員組織指揮鏈路及其相關(guān)制度的不完整,已經(jīng)成為影響和制約戰(zhàn)時動員組織實施的最大因素,也是動員制度重構(gòu)首當(dāng)其沖必須解決的重大問題。
一是抓緊規(guī)范戰(zhàn)時動員指揮機構(gòu)設(shè)置及指揮關(guān)系。依據(jù)未來作戰(zhàn)準(zhǔn)備的總體部署,結(jié)合深化國防和軍隊改革,加緊戰(zhàn)時國防動員組織指揮體制,特別是國家和戰(zhàn)區(qū)層面動員組織指揮體制的研究論證,盡快展開戰(zhàn)時動員指揮體制的預(yù)建實驗,規(guī)范各級動員指揮機構(gòu)的編成,理順動員指揮機構(gòu)與聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)的關(guān)系。研究制定戰(zhàn)時國防動員組織實施綱要,明確戰(zhàn)時國防動員組織指揮的程序、內(nèi)容和方法,理順動員指揮機構(gòu)與聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)及政府有關(guān)部門的關(guān)系,完善組織協(xié)調(diào)的相關(guān)制度與措施。
二是進一步細(xì)化動員組織實施的程序和方法。著眼動員與作戰(zhàn)的密切配合,根據(jù)作戰(zhàn)實施的基本程序,科學(xué)設(shè)計動員組織實施的一般程序。確定各級指揮機構(gòu)和部隊,以及地方政府在各個階段和各項程序中,應(yīng)當(dāng)采取的動員行動。明確特殊情況的處置程序,包括動員任務(wù)調(diào)整、改變動員等級、滿足臨時動員需求的程序和方法等。
三是抓緊建立與動員組織指揮密切相關(guān)的具體制度。主要包括:1.動員報告制度。規(guī)范動員報告的類別,動員報告的行為主體和責(zé)任,動員報告的內(nèi)容和時機,動員報告的傳達(dá)和處置等。2.動員階段管理制度。重新劃分動員實施階段,將現(xiàn)行按戰(zhàn)爭進程劃分的“應(yīng)急動員、戰(zhàn)爭初期動員和戰(zhàn)爭中后期動員”,按照現(xiàn)代危機管理的基本原理,調(diào)整為“預(yù)備動員、初始動員、持續(xù)動員”三個階段。規(guī)范各動員階段應(yīng)達(dá)到動員狀態(tài)和各級指揮機構(gòu)及部隊的動員行動,以便各級能夠?qū)訂T活動實施有效控制。3.動員資源分級管理及優(yōu)先順序制度。根據(jù)各類資源擁有量、分布、對作戰(zhàn)影響的程度等因素,區(qū)分各類動員資源的重要程度,規(guī)范各級動員指揮的資源調(diào)用權(quán)及調(diào)用的程序和方法。根據(jù)作戰(zhàn)部隊及擔(dān)負(fù)作戰(zhàn)任務(wù)的重要程度,明確資源保障的先后順序,區(qū)分輕重緩急,提高資源配置效益。4.戰(zhàn)時管制制度。主要是規(guī)范戰(zhàn)時管制的內(nèi)容、范圍和程度,組織實施的主體及權(quán)限劃分,戰(zhàn)時管制的程序、方法和措施等。5.檢查評估制度。建立動員實施檢驗評估標(biāo)準(zhǔn)體系,規(guī)范評估內(nèi)容、程序和方法,明確檢查評估的主體、手段方法、組織實施等。
征用民用資源須于法有據(jù)
國防動員的本質(zhì)是圍繞軍事斗爭需要對民用資源的重新配置,民用資源征用是國防動員的重要手段之一。長期以來,我國在民用資源動員方面,主要依靠國家行政指令。比如,在計劃經(jīng)濟體制下,物資動員可以采取調(diào)撥的辦法,人力動員可以由原單位解決報酬,國家花錢也不是很多,事實上也不用過多考慮對動員對象的補償問題。但是,在市場經(jīng)濟條件下,隨著經(jīng)濟成分的復(fù)雜化、資源配置的市場化、價值取向的多元化和社會關(guān)系的利益化,國家利益與個人利益、整體利益與局部利益之間存在著一定的矛盾和沖突,單純依靠行政手段直接調(diào)用的辦法、由原單位解決動員對象報酬的辦法越來越困難。市場經(jīng)濟條件下民用資源的征用,必須依法進行,即使強制性征用也必須于法有據(jù)。同時,也必須尊重動員對象的利益訴求,遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,實行有償動員,發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用,采取切實措施解決好動員對象的報酬和優(yōu)撫問題,解決好征用物資的補償問題,保護公民的愛國熱情,調(diào)動公民接受動員和支持動員工作的積極性。
近年來出臺的有關(guān)國防動員的法規(guī)條例,對民用資源征用與補償有一定的體現(xiàn),但這些規(guī)定多屬原則性的規(guī)范,特別是在程序和標(biāo)準(zhǔn)等方面缺乏足夠的操作性。因此,進一步完善民用資源征用與補償制度,是動員制度重構(gòu)的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前急需解決的主要問題主要有:一是明確戰(zhàn)時征用的時機、對象、內(nèi)容和范圍,科學(xué)劃定免征范圍,避免“亂征”和“濫征”。二是規(guī)范民用資源征用的組織主體及其職責(zé)權(quán)限。三是細(xì)化民用資源征用與返還的程序和方法。四是規(guī)范民用資源征用的補償,特別是明確補償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費來源,規(guī)范補償?shù)某绦蚝头绞?明確補償時限及相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)等。
(作者系國防大學(xué)戰(zhàn)略教研部國防動員教研室副主任)
文/徐奎 來源：法制日報
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