二 、 中緬邊界劃界及跨境民族的問題

緬甸聯邦和中國云南省接壤，兩國邊界線云南段曾經有 2700 多千米長（現實中緬邊境線北起西藏，南止云南西雙版納州，全長約 2186 千米，其中云南段 1997 千米，西藏段 189 千米） 。 建國初期，中緬邊界大部分已經劃定，只有三段邊界未決，這三段有爭議的邊界是英國在緬殖民期入侵西南邊疆時造成的歷史遺留問題 。

（一）中緬三段爭議邊界的劃定

第一段爭議邊界是阿佤山區的一段，即所謂 ” 1941 年線 ” ① 問題 。 英國劃定 ” 1941 年線 ” 作為邊界，國民政府未提出異議 。 1941 年，英國與國民政府在佧佤山區劃定了一條對英方有利的邊界，這就是 “1941 年線 “。 該線將班洪部落的一部分和班老部落的全部劃入英屬緬甸 。 但是，國民政府始終未與英國進行實地勘界豎樁 。 緬甸獨立后，全盤接收了英國殖民時代的權益 。 這條線僅劃在地圖上，緬甸并沒有實際控制 。 1951 年，國民黨軍李彌殘部長期盤踞緬甸撣邦，人民解放軍追擊到此，當時這里沒有緬甸軍隊，中國軍隊當時也沒有承認 1941 年線 。

第二段未定邊界是在南畹河和瑞麗江匯合處的勐卯三角地區，面積約 250 平方公里 。 英國以 ” 永租 ” 名譽獲得管轄權，這一地區的邊界問題又稱 ” 南坎問題 ” ① 。 這個地區是中國的領土， 1894 年清政府與英國談判時，英國也承認這一點 。 1948 年緬甸獨立后繼承 ” 永租 ” 關系取得實際控制權 。 當時的國民政府忙于國內戰爭，無暇提出廢止永租關系和收回領土的要求，但是拒絕接受緬甸政府的租金 。 因此緬甸在新中國成立之前，已經取得了這一地區的實際管轄權 。

在 1894 年中英兩國簽訂 《 續議滇緬界務商務條款附款 》 以前，英國借口勘察兩國邊界，不經中國的同意，擅自通過這個地區修建了由八莫到南坎的公路 。 1897 年，中英兩國再一次簽訂有關中緬邊界條約的時候，英國又以 ” 永租 ” 的名義取得了對中國這塊領土的管轄權 。

第三段未定邊界是尖高山以北的一段，英國曾承認片馬 、 崗房 、 古浪三地屬于中國 。 長期以來這段邊界大部分區域是當時中緬兩國政府沒有能力管轄的 。 1891 年清政府直隸候補道姚文棟稱這一段 ” 即未屬華，亦不屬緬 ” ② 。 在 1894 年的中英 《 續議滇緬界務商務條款 》 中載明，這條邊界需要兩國最后進行勘察測量再進行劃分 。 可見，在當時的條約中也沒有劃定 。 因此，尖高山以北的大片地區從清末以來就一直是中緬兩國之間的未定界 。

1926 年，英國侵入位于恩梅開江和邁立開江之間的江心坡地區遭到當地人民反抗，史稱 ” 片馬事件 ” ③ 。” 片馬事件 ” 事件發生后，英國被迫撤軍 。 1911 年 4 月 10 日，英國向中國政府發出照會，承認片馬以及崗房 、 古浪三地屬于中國 。 在此之后，英國軍隊再次入侵這一地區，并 長期占領，實施管轄 。 1948 年 1 月 4 日，緬甸獨立后，英國退兵，緬甸憲法把尖高山以北中緬未定界地區劃入緬甸克欽邦 。

（二）建國初期中緬邊界談判始末

在建國初期，中緬邊界的談判過程和中緬邊界問題的解決，被譽為 ” 新中國處理邊界領土爭端的典范 “。 當時中央領導層并不急于解決中緬邊界問題，而是希望維持現狀，待到適當時機再解決，與此相反的緬甸政府則迫切希望解決邊界問題 。 因為 1952 年人民解放軍為追擊敗退到緬甸的國民黨殘軍已經越過 ” 1941 年線 ” ，并在當地駐扎下來，緬甸擔心中國借狙擊國民黨軍隊入侵緬甸 。 所以，緬軍也在南北兩段未定邊界向前推進，搶占了有爭議的地區 。 開始時，雙方都保持沉默，直到 1955 年兩軍在黃果園擦槍走火， ” 黃果園事件 ” ④ 讓雙方明白解決邊界問題已迫在眉睫 。 因此，從 1956 年初起，中緬開始談判邊界問題 。

緬甸要求中國承認 ” 1941 線 ” 并從 ” 1941 年線 ” 撤軍作為談判基礎，開始云南省委不接受 。 中方在 ” 1941 年線 ” 駐軍讓緬甸深感壓力，因此 ” 1941 線 ” 雙方駐軍的問題成為邊界談判重要議題 。 1956 年 6 月 7 日，緬外交部白靈頓對中國駐緬甸姚仲明大使提出 ” 1941 年線 ” 問題的看法：認為 ” 1941 年線 ” 是緬甸自英國繼承的邊界條約，希望中國政府能夠接受，而且在中緬邊界談判進行之前，雖然了解到中國對這條線存在看法，但在對以往條約進行審查之前，希望中國軍隊不要越過 ” 1941 年線 “。 如果中國方面希望修改該條邊界線，緬甸政府愿意以和平友好的原則加以考慮 。

1956 年 8 月 16 日，姚仲民大使跟白靈頓溝通時，認為中緬雙方的國際政治地位已然不同，中國成為了社會主義國家，而緬甸則擺脫殖民統治，成為新生的民族國家，若繼承英國殖民時代的 ” 1941 線 ” 是不符合中緬目前的國情 。 姚大使向外交部提出建議，稱中國方面暫不撤軍，并且指出緬甸繼承英國與國民黨簽下的 ” 1941 年線 ” 并不合理，一是不符合兩國的國際地位，同時也不符合兩國平等友好的交往原則 。 時任云南省委領導也贊同姚的觀點，認為從 ” 1941 年線 ” 以西撤出等于承認了這條線，于談判不利，并將此觀點呈報國務院 。

中方讓步承認 ” 1941 線 ” 并撤軍，也要求三段未定邊界應作為一個整體一攬子解決 。 中緬在 ” 1941 年線 ” 問題僵持不下，緬甸方面多次要求中國撤出該線以西，認為這是雙方邊界談判的基礎 。 1956 年 8 月 25 日，緬甸駐華大使吳拉茂再度向周恩來提出希望中國撤出 。 1956 年 8 月 27 日，周恩來召集會議研究對策 。 認為 ” 1941 年線 ” 是兩國邊界談判最大分歧，也是解決中緬邊界問題的關鍵 。 根據國際法，假如一國政權發生更迭，政治條約等其他性質的條約可以不承認或者進行修改，但是劃分邊界的相關條約應給予承認 。” 1941 年線 ” 雖然因為太平洋戰爭爆發沒有打下界樁，但當時中英政府以換文方式劃定邊界，按照一般國際慣例英國尊重約文，由此，中國政府沒有否認 ” 1941 年線 ” 的法理根據 。 最終，會議原則上接受 ” 1941 年線 “。

1956 年 10 月 22 日 ～11 月 8 日，中緬雙方在北京進行會談，緬甸建議中方接受緬甸獨立時邊界的實際情況，中國答復： ” 1 、 北段邊界傳統習慣線包括麥克馬洪線可以接受； 2 、 1941 年線有效， 3 、 廢除三角地租約， 4 、 中國收回片馬 、 崗房 、 古浪三個地方 。 但是，中國同時也要求三段未定邊界應作為一個整體一攬子解決 。 最后雙方發表聯合公報，到 1956 年底，中國完成 撤軍，緬也從片馬 、 崗房 、 古浪撤軍， ” 但緬甸政府工作人員可以進入這一地區 “。 1956 年 11 月，全國人大常委會議通過上述建議 。 緬總理吳努在仰光記者會上表示： ” 周恩來建議鑒于中緬的友好關系，邊界問題不應該依靠歷史，而在現實基礎上全面解決 。”” 周恩來已經接受了 1914 年麥克馬洪線和佤邦境內的 1941 年線 。”

談判結果中國承認 ” 1941 年線 ” 沒收回勐卯三角地區，收回片馬 、 古浪 、 崗房 。 1960 年，中緬雙方簽訂了邊界條約，解決了中緬邊界問題 。 最終，中國承認 ” 1941 年線 ” 并撤軍，只收回了南段班洪 、 班老轄區內 ” 1941 年線 ” 分割出來以東的一塊地區，大約為 189 平方公里 。 中國沒有收回租借給緬甸面積為 220 平方公里的勐卯三角地區；尖高山以北的一段未定邊界，只收回原本屬于中國的片馬 、 崗房 、 古浪等約為 153 平方公里的地區 。 總之，中國收回約 342 平方公里，失去 220 平方公里，只收回約 122 平方公里左右 。 對于此次邊界談判，中方吃虧很大 。

國內有意見反對 ” 讓步 ” ，中央解釋為何要 ” 讓步 “。 對于此次讓步，中國駐緬使館 、 云南 、 軍方和中緬邊界地區開始時都有意見 。 例如，在佤邦未定界地區，當地少數民族上層在得知他們統治的大部分地區劃給緬甸的情況下，就要求脫離中緬自行獨立，人民解放軍派出的邊疆民族工作隊干部 、 戰士在該地區進行了幾年的工作，與當地人民群眾結下了深厚的感情，加之宣傳 ” 佤山是中國領土 “、” 佤山不可分割 “、” 不能以領土換和平 ” 等等，一旦把 ” 1941 年線 ” 以西劃給緬甸，感到思想轉不過彎來，更不好對群眾做工作 。

當然中央也明白吃了虧 。 1956 年 12 月，中方在云南德宏州首府芒市舉行 ” 中緬邊民聯歡大會 ” ① ，緩和兩國緊張關系，同時也爭取邊疆地區少數民族對邊界問題的理解和支持 。 1957年 3 月，周恩來先后在全國政協會議上 、 在昆明召集的云南省各界和少數民族代表參加的座談會上做了關于中緬邊界問題的報告，主要針對認為中央解決中緬邊界問題的方針 ” 吃虧太大 ” 的問題，從解決該問題的目的 、 國際意義方面，進行了說服工作， ” 進一步統一了全國各方面在中緬邊界問題上的看法 。” 中央指示云南省委在開展未定界地區的工作時， ” 不要強調國民黨政府簽訂 1941 年協定是賣國行為，也不要稱 1941 年協定是賣國協定 。 否則，不僅不能解釋清楚，反而使群眾思想更加混亂 “。 對 ” 1941 年線兩側的頭人和民眾要進行說服和勸導 。”

當時，中共奉行和平外交政策，在冷戰時代一大主因是出于反制美國的封鎖意圖，盡可能保持和平環境進行社會主義建設 。 正如 1957 年 7 月周恩來在全國人民代表大會會議稱： ” 我們的國家自從開國以來在國際事務中一貫奉行的政策，就是爭取世界局勢的和緩，爭取同世界各國 、 特別是同我們的鄰國和平共處 。 這個政策有利于我們國家的社會主義建設，也符合于世界各國人民的利益 。 我國政府在處理中緬邊界問題時所根據的，也正是這個基本的和平外交政策 。”

由于兩國政府的政治遠見，中緬雙方對這一問題共同采取了正確的態度，力求通過友好協商，尋求公平合理的解決辦法，最終使中緬邊界問題得以最終解決 。 然而，這些理由并不令人滿意：

首先，就中緬兩國關系發生根本性變化來說，中緬兩國獲得獨立后開始成為平等 、 友好的鄰邦，但在邊界問題上，兩國仍從各自前政府那里繼承了完全不同的 、 相互沖突的觀點 。 緬甸獨立后，把英國政府憑借強權獲得的中緬邊界領土視為其合法遺產，要求繼續擁有 。 而中國政府則把這些看做是帝國主義侵略的遺產，要求簽訂新約，做出修正 。 因為在國際舞臺上的相互交往中，起作用的是國家和民族利益，而邊界問題涉及的正是有關國家領土主權的最敏感問題，是一個國家的核心利益，解決起來更加困難 。

其次，就雙方解決邊界問題的正確態度來說，不可否認，中緬雙方以友好協商 、 互諒互讓 、 公平合理的態度解決邊界爭端是談判取得成功的重要因素，但所謂互諒互讓 、 公平合理，畢竟都是些抽象的概念！原則在緬甸政府看來，繼承英國在中緬未定界地區的理由是合理的；而對中國來說，這些土地是英國通過武力割占的，緬甸繼續占領是不合理的 。 要把這些抽象的原則真正落實到邊界問題的解決中，并非一件易事 。 歷來我國處理邊界問題慣常做法是，不計較 ” 一城一池 ” 的得失，從整體上謀求邊界問題的解決，以獲取和平的周邊環境 。 正如 1960 年周恩來與吳努會談時表示： ” 關于邊界問題，通過多年努力，雙方的觀點一天天接近了，現在剩下的只是面積大小的問題，已經不重要了 。” 中緬邊界問題解決的確暫時把中緬關系推向了頂峰，但蜜月期很短，親密狀態很快就被 1962 年奈溫軍人政變所打斷 。 奈溫上臺后推行的各項政策，令中緬關系波折迭現 。 再者，中緬之間的 ” 友好 ” 關系，經濟利益因素也是一個重要因素，邊界問題的解決究竟有多大的功勞，有待重新評估 。

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