布魯金斯學(xué)會(huì)能源安全項(xiàng)目研究員蒂姆·博爾斯瑪（ＴｉｍＢｏｅｒｓｍａ）認(rèn)為，與俄羅斯或是中東地區(qū)油氣生產(chǎn)國(guó)情況不同，美國(guó)的天然氣都是由私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)和供應(yīng)的。所以，生產(chǎn)者只會(huì)根據(jù)全球天然氣供給、需求和價(jià)格狀況來(lái)決定銷(xiāo)售去向，而不是基于地緣政治來(lái)做決定。這樣一來(lái)，美國(guó)政府也就無(wú)法確定私營(yíng)企業(yè)出口天然氣的方向和價(jià)格。事實(shí)上，由于亞洲天然氣現(xiàn)貨市場(chǎng)價(jià)格高于歐洲，“溢價(jià)”現(xiàn)象突出，美國(guó)天然氣企業(yè)更愿意將天然氣出售到價(jià)格更高的亞洲市場(chǎng)，比如中國(guó)、印度、日本、韓國(guó)等國(guó)家。對(duì)外關(guān)系委員會(huì)能源問(wèn)題專家邁克爾·列維（ＭｉｃｈａｅｌＬｅｖｉ）也持類(lèi)似觀點(diǎn)。根據(jù)他的分析，美國(guó)政府盡可按照自己的意愿迅速批準(zhǔn)所有出口項(xiàng)目，但這無(wú)法讓各家企業(yè)犧牲經(jīng)濟(jì)利益來(lái)幫助政府實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)，而俄羅斯完全可以通過(guò)降低供應(yīng)歐洲的天然氣價(jià)格來(lái)應(yīng)對(duì)美國(guó)出口?！度A盛頓郵報(bào)》評(píng)論稱，假如奧巴馬政府對(duì)天然氣出口歐洲予以補(bǔ)貼以便讓歐洲國(guó)家配合美國(guó)對(duì)俄羅斯進(jìn)行制裁，或者假如美國(guó)斥巨資建造危機(jī)時(shí)刻供氣使用的管線和儲(chǔ)罐，那么這些設(shè)施大多數(shù)時(shí)間都將處于閑置狀態(tài)。最終美國(guó)不但不會(huì)削弱俄羅斯的經(jīng)濟(jì)影響力，而且這樣做有違自由貿(mào)易精神，經(jīng)濟(jì)成本也將會(huì)從歐洲轉(zhuǎn)移到美國(guó)聯(lián)邦政府身上。所以，決定出口多少液化天然氣并不是美國(guó)政府的責(zé)任，政府也沒(méi)有必要表明鼓勵(lì)或禁止等意向。只要避免過(guò)度干預(yù)天然氣市場(chǎng)，美國(guó)政府就可以確保天然氣得到最有效的使用，而這也將會(huì)給美國(guó)自身及其全球盟友帶來(lái)政治和經(jīng)濟(jì)方面的好處。
烏克蘭危機(jī)的發(fā)生給美國(guó)進(jìn)一步放松液化天然氣出口增添了新的砝碼。至此，這場(chǎng)圍繞放松出口的辯論已經(jīng)從最初關(guān)注天然氣的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)影響迅速轉(zhuǎn)向?qū)ζ涞鼐壵蝺r(jià)值的熱議，以及對(duì)出口實(shí)用性的利弊之爭(zhēng)。
奧巴馬政府在這場(chǎng)辯論中也已看到，天然氣對(duì)于美國(guó)能源外交的貢獻(xiàn)將是漸進(jìn)性的。短期之內(nèi)，美國(guó)雖然無(wú)法將液化天然氣大量出口至歐洲國(guó)家以制衡俄羅斯等戰(zhàn)略對(duì)手，但可以在進(jìn)口終端建設(shè)和使用水力壓裂法開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣等方面為中東歐國(guó)家提供技術(shù)支持，利用自己掌控的國(guó)際金融機(jī)構(gòu)（如世界銀行）為這些國(guó)家解決建設(shè)能源進(jìn)口基礎(chǔ)設(shè)施的融資問(wèn)題，幫助這些國(guó)家建立天然氣儲(chǔ)備，并在優(yōu)化監(jiān)管過(guò)程與完善稅收計(jì)劃等領(lǐng)域提供指導(dǎo)。按照邁克爾·列維的說(shuō)法，當(dāng)前增進(jìn)歐洲安全的最大機(jī)會(huì)并不是直接銷(xiāo)售天然氣，而是讓美國(guó)輸出天然氣開(kāi)發(fā)管理方面的經(jīng)驗(yàn)和模式。
就長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，隨著美國(guó)的液化天然氣通過(guò)自由貿(mào)易慢慢進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，全球天然氣市場(chǎng)確實(shí)會(huì)進(jìn)一步透明化和去政治化。借助液化天然氣出口這一經(jīng)貿(mào)手段，美國(guó)可以最大程度地?fù)屨紘?guó)際天然氣市場(chǎng)份額，擠壓俄羅斯、伊朗天然氣的市場(chǎng)空間。根據(jù)劍橋能源咨詢公司（ＩＨＳＣＥＲＡ）總裁丹尼爾·耶金的預(yù)測(cè)，美國(guó)作為天然氣買(mǎi)方市場(chǎng)的邊緣化將迫使更多液化天然氣前往亞洲尋找市場(chǎng)，但亞洲絕不可能吸納所有的天然氣供應(yīng)。因此，歐洲就成為可以爭(zhēng)取的市場(chǎng)，在現(xiàn)貨市場(chǎng)自由交易的液化天然氣能夠奪走根據(jù)長(zhǎng)期貿(mào)易合同簽訂的管道天然氣的部分市場(chǎng)份額。總之，美國(guó)液化天然氣出口無(wú)疑將推動(dòng)全球天然氣市場(chǎng)朝多元化方向發(fā)展，撼動(dòng)俄羅斯、伊朗等國(guó)在國(guó)際能源市場(chǎng)上的強(qiáng)勢(shì)地位，并對(duì)中國(guó)、日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家的能源進(jìn)口及對(duì)外能源合作產(chǎn)生重要影響。
未來(lái)，美國(guó)液化天然氣出口的地緣政治價(jià)值將在以下幾個(gè)方面逐步顯現(xiàn)出來(lái)。
首先，有利于美國(guó)從經(jīng)濟(jì)層面入手重塑歐洲的地緣政治環(huán)境。為在能源領(lǐng)域?qū)Χ砹_斯進(jìn)行遏制，美國(guó)勢(shì)必繼續(xù)推動(dòng)其與歐洲的能源經(jīng)貿(mào)合作，以疏離歐洲國(guó)家與俄羅斯的能源供需關(guān)系。通過(guò)將液化天然氣出口至歐洲國(guó)家，美國(guó)可以打造與歐盟更為緊密的經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系，獲得推動(dòng)跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（ＴＴＩＰ）的良機(jī)，同時(shí)也可實(shí)現(xiàn)削弱俄羅斯對(duì)歐地緣政治影響力的戰(zhàn)略目的，讓巴爾干地區(qū)與中東歐國(guó)家采取更加獨(dú)立的外交行動(dòng)。在美國(guó)天然氣的倒逼之下，俄羅斯的油氣出口重心將進(jìn)一步東移，這為中、日、韓等東亞國(guó)家提供了前所未有的進(jìn)口機(jī)遇。鑒于中俄之間已經(jīng)建立起高水平的政治關(guān)系，中國(guó)應(yīng)借機(jī)主動(dòng)對(duì)俄施展能源外交，同時(shí)嘗試與日韓兩國(guó)合作建立確保能源安全的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，以降低從俄羅斯進(jìn)口油氣的供給風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)和溢價(jià)沖擊風(fēng)險(xiǎn)。
其次，有利于鞏固美國(guó)在大中東地區(qū)的權(quán)力基礎(chǔ)，提升美國(guó)“分而治之”的運(yùn)籌空間。一方面，美國(guó)將繼續(xù)加大對(duì)大中東地區(qū)的戰(zhàn)略投入，夯實(shí)與沙特等中東主要產(chǎn)油國(guó)的供需關(guān)系，維護(hù)國(guó)際原油市場(chǎng)的價(jià)格穩(wěn)定，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)國(guó)際原油市場(chǎng)的掌控，確保石油－美元定價(jià)機(jī)制的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和美元霸權(quán)地位的毫不動(dòng)搖。與此同時(shí)，美國(guó)可以更加積極主動(dòng)地在全球天然氣賣(mài)方市場(chǎng)上與伊朗展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，提高自身對(duì)歐亞天然氣市場(chǎng)的塑造能力，甚至通過(guò)倡議或設(shè)計(jì)更加透明、合理且符合市場(chǎng)規(guī)則的天然氣交易機(jī)制來(lái)吸引歐亞買(mǎi)家，推動(dòng)他們配合落實(shí)對(duì)伊朗的制裁舉措，以增加處理伊朗核問(wèn)題的外交籌碼。考慮到伊朗等中東國(guó)家仍將是中國(guó)未來(lái)重要的油氣進(jìn)口對(duì)象國(guó)，中東地區(qū)的和平穩(wěn)定事關(guān)中國(guó)切身利益。預(yù)計(jì)今后中國(guó)維護(hù)中東能源供應(yīng)與運(yùn)輸安全的責(zé)任將進(jìn)一步加大，在參與中東事務(wù)方面會(huì)更加活躍，和美國(guó)在伊核等地區(qū)熱點(diǎn)事務(wù)上的利益博弈也將更趨頻繁。
再次，有利于美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略持續(xù)、深入地推進(jìn)。美國(guó)必要時(shí)或?qū)⒖紤]對(duì)華出口液化天然氣，以阻止中俄兩國(guó)形成能源供需同盟。更重要的是，考慮到目前日、韓兩國(guó)迫切希望受益于美國(guó)的天然氣出口，天然氣很可能成為美國(guó)與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)亞太經(jīng)濟(jì)事務(wù)主導(dǎo)權(quán)，以及在亞太牽制中國(guó)的經(jīng)濟(jì)籌碼。通過(guò)向日、韓等亞太傳統(tǒng)軍事盟友出口天然氣，美國(guó)得以在能源供應(yīng)領(lǐng)域協(xié)調(diào)、強(qiáng)化與這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，從而贏得跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（ＴＰＰ）談判的主動(dòng)權(quán)。美國(guó)希望利用日、韓調(diào)整能源進(jìn)口結(jié)構(gòu)的機(jī)會(huì)來(lái)鞏固相互之間的安全合作成果和盟友關(guān)系。
最后，放寬液化天然氣出口還有助于美國(guó)在避免與加拿大、墨西哥產(chǎn)生經(jīng)貿(mào)摩擦的基礎(chǔ)上密切區(qū)域政治同盟關(guān)系。根據(jù)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，美國(guó)可要求出口到加拿大與墨西哥的所有天然氣僅限于在當(dāng)?shù)叵M(fèi)而不得再出口至北美以外地區(qū)。但即便如此，加拿大與墨西哥仍可通過(guò)管道進(jìn)口美國(guó)的天然氣，在國(guó)內(nèi)消費(fèi)，而將本國(guó)開(kāi)采的天然氣液化出口到海外。為防止此類(lèi)情況發(fā)生，美國(guó)屆時(shí)將不得不關(guān)閉通向加、墨兩國(guó)的天然氣出口管道，從而引發(fā)與上述兩國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)摩擦。所以，放寬液化天然氣出口不僅能幫助美國(guó)避免摩擦，而且還有利于美國(guó)整合北美地區(qū)的天然氣市場(chǎng)，強(qiáng)化與加、墨兩國(guó)的政治關(guān)系。
三、奧巴馬政府能源外交政策新走向
美國(guó)液化天然氣出口辯論的展開(kāi)、持續(xù)與深化，對(duì)奧巴馬第二任期的能源政策與能源外交選擇產(chǎn)生了顯著影響。隨著能源企業(yè)、公益類(lèi)環(huán)保組織、智庫(kù)等利益集團(tuán)以及國(guó)會(huì)兩黨議員不斷介入討論，天然氣這一能源品種在現(xiàn)階段的角色與作用逐漸明晰，這勢(shì)必推動(dòng)奧巴馬政府在內(nèi)政與外交決策過(guò)程中對(duì)天然氣進(jìn)行合理定位，并以適當(dāng)方式確保天然氣出口在滿足國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)需求和實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)之間取得平衡。
第一，這場(chǎng)辯論促使奧巴馬政府充分認(rèn)識(shí)到天然氣繁榮給金融危機(jī)之后美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇所帶來(lái)的紅利，并盡一切可能努力增加天然氣的國(guó)內(nèi)消費(fèi)量，擴(kuò)大天然氣削減制造業(yè)成本的正面效應(yīng)。我們已經(jīng)看到，奧巴馬在首個(gè)任期結(jié)束前提出了“全面能源戰(zhàn)略”（ａｌｌｏｆｔｈｅａｂｏｖｅｓｔｒａｔｅｇｙ），出臺(tái)這一戰(zhàn)略就是為了調(diào)整之前過(guò)于偏向扶持可再生能源發(fā)展的政策，以應(yīng)對(duì)全球光伏市場(chǎng)產(chǎn)能過(guò)剩的局面，從而讓傳統(tǒng)油氣生產(chǎn)獲得與可再生能源發(fā)展相平等的地位。接替朱棣文擔(dān)任能源部長(zhǎng)的莫尼茲正是上述戰(zhàn)略的支持者和執(zhí)行者。在２０１４年１月的國(guó)情咨文演說(shuō)中，奧巴馬肯定了自己推行“全面能源戰(zhàn)略”所取得的成果，并將天然氣稱作“橋梁燃料”（ＢｒｉｄｇｅＦｕｅｌ），將其視為從淘汰煤炭、降低碳排放到新能源發(fā)展成熟之間的過(guò)渡能源品種。他呼吁企業(yè)界投資建造以天然氣為燃料的工廠和服務(wù)于交通運(yùn)輸業(yè)的天然氣充氣站，聯(lián)邦政府將為此掃除行政障礙。由于天然氣與天然氣動(dòng)力汽車(chē)尚未被奧巴馬政府按照清潔燃料標(biāo)準(zhǔn)納入財(cái)稅扶持范圍，與傳統(tǒng)化石能源和可再生能源相比，天然氣的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力依然較弱。所以，預(yù)計(jì)奧巴馬將在剩余任期之內(nèi)出臺(tái)更多相關(guān)刺激政策，鼓勵(lì)擴(kuò)大天然氣在國(guó)內(nèi)化工制造業(yè)、電力行業(yè)和交通運(yùn)輸領(lǐng)域的應(yīng)用，加大相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，從而為進(jìn)一步提高天然氣在美國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比奠定基礎(chǔ)。
迄今為止，美國(guó)化工制造業(yè)已成為天然氣繁榮的最大受益者。美國(guó)能源情報(bào)署的調(diào)查顯示，２００６～２０１０年間美國(guó)化工制造業(yè)的天然氣消費(fèi)價(jià)格平均下降了３６％，從每百萬(wàn)英熱單位７．５９美元降至４．８３美元。波士頓咨詢集團(tuán)預(yù)測(cè)，至２０１５年天然氣消費(fèi)將只占到美國(guó)化工制造業(yè)平均成本的２％。相比之下，中國(guó)、日本與歐洲主要國(guó)家的天然氣消費(fèi)在化工制造業(yè)成本中的占比要達(dá)到５％～８％。同時(shí)，天然氣發(fā)電范圍的擴(kuò)大導(dǎo)致工業(yè)電價(jià)走低，這有助于間接削減各類(lèi)制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本。彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所認(rèn)為，美國(guó)發(fā)電部門(mén)２０１３年至２０３５年間預(yù)計(jì)年均可節(jié)省４００億美元，美國(guó)工業(yè)電價(jià)有望降至中國(guó)、日本與歐洲主要國(guó)家的四分之一至三分之二水平。此外，頁(yè)巖氣革命及其帶來(lái)的低電價(jià)刺激了鋼鐵與金屬制品工業(yè)、機(jī)械裝備制造業(yè)以及玻璃、塑料、橡膠等有機(jī)化學(xué)品制造業(yè)的投資與振興，廉價(jià)天然氣削減上游制造業(yè)生產(chǎn)成本的正面效應(yīng)通過(guò)價(jià)值鏈傳導(dǎo)至中下游制造業(yè)，從而帶動(dòng)美國(guó)制造業(yè)整體成本下降。總體而言，天然氣繁榮與奧巴馬政府的激勵(lì)政策有望在未來(lái)五年之內(nèi)引領(lǐng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐步走強(qiáng)。從ＧＤＰ貢獻(xiàn)率和就業(yè)增長(zhǎng)率來(lái)看，天然氣消費(fèi)比例上升對(duì)美國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響可與２００９年《復(fù)興與再投資法案》（ＡｍｅｒｉｃａｎＲｅｃｏｖｅｒｙａｎｄＲｅｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔＡｃｔｏｆ２００９）的政策成效相媲美。當(dāng)《復(fù)興與再投資法案》于２０１３年底到期結(jié)束之后，美國(guó)政府短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)類(lèi)似大規(guī)模財(cái)政刺激方案的可能性很小。因此，天然氣應(yīng)用在美國(guó)國(guó)內(nèi)的持續(xù)推廣恰好能夠扮演接續(xù)角色，為美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供強(qiáng)力支撐。
第二，這場(chǎng)辯論發(fā)掘了美國(guó)天然氣的外交與地緣政治價(jià)值，將推動(dòng)奧巴馬在其第二任期內(nèi)加快液化天然氣出口的審批速度，但不會(huì)迫使其放棄現(xiàn)有的謹(jǐn)慎穩(wěn)妥原則，轉(zhuǎn)而動(dòng)用行政手段或推動(dòng)國(guó)會(huì)修法，由個(gè)案審查變?yōu)榕刻幚怼W巴馬政府擔(dān)心此舉很可能不僅無(wú)助于美國(guó)液化天然氣顯現(xiàn)其地緣政治價(jià)值，反而會(huì)損傷國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的基礎(chǔ)，引發(fā)國(guó)內(nèi)天然氣消費(fèi)者和環(huán)保人士的進(jìn)一步反彈，從而在年底國(guó)會(huì)中期選舉時(shí)動(dòng)搖民主黨的支持陣營(yíng)。因此，奧巴馬政府比較理想的策略是設(shè)定單位時(shí)間內(nèi)天然氣出口的審批額度，探索建立防止國(guó)內(nèi)天然氣價(jià)格大幅上漲的保護(hù)機(jī)制，同時(shí)在天然氣開(kāi)采與出口設(shè)施建造方面強(qiáng)化監(jiān)管，制訂更為嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。目前，盡管經(jīng)能源部批準(zhǔn)向非自貿(mào)伙伴國(guó)出口液化天然氣的項(xiàng)目已經(jīng)超過(guò)５個(gè)，但只有薩賓管線出口終端通過(guò)了聯(lián)邦能源管理委員會(huì)的環(huán)境影響評(píng)估而獲準(zhǔn)動(dòng)工。可見(jiàn)，奧巴馬政府在觀察按照現(xiàn)有程序和進(jìn)度審批天然氣出口項(xiàng)目所產(chǎn)生的國(guó)內(nèi)影響，并根據(jù)觀察結(jié)果決定政策走向。在這場(chǎng)辯論持續(xù)深入的背景下，奧巴馬政府會(huì)在盡力提高天然氣國(guó)內(nèi)應(yīng)用水平的同時(shí)，思考通過(guò)最佳方式讓富余的天然氣進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，逐步推動(dòng)天然氣在美國(guó)的能源外交中發(fā)揮作用。
現(xiàn)時(shí)，奧巴馬政府的最佳做法是把出口天然氣納入正在進(jìn)行的ＴＰＰ與ＴＴＩＰ談判之中，以回應(yīng)國(guó)內(nèi)外相關(guān)訴求，同時(shí)為觀察、評(píng)估和調(diào)整液化天然氣出口進(jìn)程贏得時(shí)間。眼下，美國(guó)正在全球范圍內(nèi)主導(dǎo)推進(jìn)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（ＴＰＰ）和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（ＴＴＩＰ）這兩大多邊自貿(mào)談判，談判對(duì)象基本涵蓋其在歐洲與亞太地區(qū)的主要盟友。一旦談判成功，歐洲國(guó)家以及日本等亞太盟國(guó)將獲得美國(guó)自貿(mào)伙伴身份，從而自動(dòng)得到快速進(jìn)口美國(guó)液化天然氣的資格。所以，現(xiàn)時(shí)奧巴馬政府完全可以利用歐盟國(guó)家和日本急欲獲得美國(guó)天然氣的心理，將快速出口天然氣作為與它們開(kāi)展貿(mào)易談判的籌碼。事實(shí)上，在今年五月剛剛結(jié)束的ＴＴＩＰ第五輪雙邊談判中，歐盟代表已經(jīng)要求奧巴馬政府進(jìn)一步擴(kuò)大水力壓裂技術(shù)的輸出，加快近海油氣和頁(yè)巖氣的開(kāi)采與出口，并希望美國(guó)不要在ＴＴＩＰ這一全新貿(mào)易框架之下對(duì)包括頁(yè)巖氣在內(nèi)的原材料和能源貨物出口施加任何限制措施。
通過(guò)把天然氣出口納入全新的區(qū)域貿(mào)易談判，奧巴馬政府既不必更改國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的法律框架，從而得以避免經(jīng)濟(jì)和政治方面的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可回應(yīng)國(guó)內(nèi)外尤其是歐盟國(guó)家和日本要求美國(guó)出口天然氣的訴求。最關(guān)鍵的是，由于上述區(qū)域貿(mào)易談判的最終完成還有待時(shí)日，美國(guó)向歐盟和日本快速大量地出口液化天然氣也不可能于朝夕間實(shí)現(xiàn)，這就為奧巴馬政府以及下屆美國(guó)政府觀察液化天然氣出口效應(yīng)，評(píng)估、調(diào)整出口進(jìn)程贏得了時(shí)間。
來(lái)源：《國(guó)際關(guān)系研究》2014年第四期 作者：曹嘉涵
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