南防守區以“登封、宜陽間分為第一第二陣地帶”。西防守區以“新安、宜陽間分為第一第二陣地帶”。北防守區“于東、西兩區中間沿河構筑陣地”。1935年4月，劉峙與祝紹周進一步向國民政府呈交《洛陽、鞏縣地形偵察報告書》闡述他們的防守策略。該報告反映出鞏洛區地方長官構建區域防守核心的戰略思維，“為堅守洛陽、鞏縣一帶，鞏固永久作戰根據地起見，以洛陽為核心，于其四周滎陽、汜水之線，以西至洛陽新安之間，以北沿沁河南岸南依嵩山山脈南麓選定堅固防守地帶，劃分防守區”。將整個洛陽至鞏縣之間作為獨立的防御區域進行規劃，分為東西南北四個防守區，每個防守區中選取戰略要點，設想四道縱深陣地帶，以堅固守備。其作戰任務分別如下：東部防守區“鞏固洛陽、鞏縣核心，拒止由鄭州西來，經河陰、滎陽、密縣、禹縣、陜縣、臨汝各方面進犯之敵，予以打擊，并相機出擊而殲滅之”。南防守區“拒止由嵩縣、伊陽、臨汝及禹縣、密縣各方面進犯之敵”。西防守區“拒止由漳關西進之敵，相機于隘路殲滅之”。北防守區“拒止由黃河北岸南進之敵，相機于北方高原中擊潰而殲滅之”。而洛陽地區既為“核心所在”，另筑圍廓以鞏固防守。
在劉、祝的建議中，鞏洛地區的每個區域，均有不同的作戰要地，以鞏固區域防守，爭取戰時有利態勢：東面選定寨灣，白沙、牛店之間，汜水縣城等區域；西面選定延秋，磁澗鎮；北面選定孟津，狂瀾鎮；南面選定龍門、鄂嶺口。對重點區域建議設置堡壘防御區加強防御。如神堤位于洛河與黃河交匯處，“北可控制黃河北岸各村鎮，南可掩護鞏縣城”，應當在神堤周圍地區，設置眾多小要塞構成的堡壘群，以資防守。劉、祝二人所選取的防御陣地與工事地點有如下之特征：
一是注重縱深配置，如每個防守區均設置四到五處陣地帶，每個陣地帶均由不同陣地縱深配置編成，陣地之間以散兵壕聯絡之；
二是注重判斷敵情，如選取孟津一帶為北防守區的決戰地區，其因在于敵人若占領黃河北岸，必設法渡河，而孟津地區的黃河中“沙洲過多，易于渡過”，且占領孟津后“可憑北邙山一舉而下洛陽”，故而選之。三是注重防御陣地之間的支援與掩護，如在東防守區第一陣地帶的規劃中，設置南坡嶺、楊樹嶺、大東嶺等陣地“互為依托，互相側防”并有聯絡“本陣地帶”與掩護“第二陣地帶”部分陣地的作用。
總的來看，兩人所擬定之計劃，考慮了鞏洛地區四周各方的威脅，符合要塞核心的構筑配置，“由主要之要塞核心，暨其周圍布置之前進防御陣地，即本陣地所組成”。在預判敵情的基礎上，圍繞鞏洛地區重要城鎮構成環狀的防御核心。不僅考慮到日軍南下后，對黃河南岸的守備，也考慮到“縱使遭敵人圍攻，只要糧秣彈藥儲藏豐富，仍可長時間獨立支撐，以抵抗敵人之攻擊”。這與國民政府所設想的河防規劃是不同的。由于“按原偵察計劃實施，需用經費甚巨”，國民政府只能優先“構筑機關槍、小炮掩體及炮兵觀測所”等工事。并且在此后的修筑過程中，迫于資源短缺的壓力，國民政府放棄了構建防御核心地帶的設想，改為專注于構建黃河南岸防御的河防工事體系。
此次建筑鋼筋混凝土工事，所需材料數量龐大，修筑頗費周折。劉峙等人本請以“首都建委會”之名義來完成，后經蔣介石決定，由“洛陽分校負責主持”。需用之材料，除去鋼筋、水泥、白鐵以及部分鋼門、掩護鋼板窗等材料由參謀本部城塞組代購外，其余材料均由洛陽軍分校籌辦。洛陽地區尚屬交通便利，各種材料由黃河渡口可以方便轉運，另有隴海鐵路以資利用。工業方面，孝義鎮有鞏縣兵工廠，可以囤積和加工材料，還有“孝義鐵木工廠”可加工鋼筋以及制作木殼板，洛陽工廠能制造“要塞鐵件”和各種雜項物件。資源方面，鞏洛地區山川河流眾多，采砂，制磚，均可就地取材，而且1935年“5月間由南京運來大量鋼筋水泥等材料”。盡管有上述種種有利之條件，但由于中央撥款與工具器材遲遲不能到位，鞏洛工事的修筑一再拖延。
除去經費與物資之外，也需召集技術人員與施工部隊。此次國防工事修建尚在中日全面開戰前夕，當時日本積極籌劃在鄭州設立領事館，以“偵察河南一切之動作”。為防止日本間諜偵察，不便大量動用民力，需要部隊參與，并秘密工作。為此，先后參與施工的人員，除去“分校第一指導隊”與“保八團”分別隸屬于洛陽軍分校與鞏洛警備司令部以外，還有“參謀本部工兵排”，炮六旅的炮十二團、炮十七團，十三師的七七團、七三團，一四二師的七二六團等部隊。
工事修筑期間，作為負責人的祝紹周所依靠的機構有二：一是中央陸軍軍官學校洛陽分校。洛陽軍分校創辦于“民國二十二年（1933年）”，經蔣介石批準，利用洛陽西工地區原吳佩孚督修的西工營地籌建，祝紹周任分校校長。學校的受訓人員分為學員與學兵，學員是從各部隊抽調行伍出身的排、連長，主要是“東北軍的初級干部”，以及“閻錫山、韓復榘、劉湘”等人的部隊軍官。統一抽選到洛陽軍分校受訓，每期十個月。學兵則是從東北軍每師“選送優秀軍士50名”，訓練結束后“仍回原部隊”。此外，1937年3月，洛陽分校決定“召集鞏洛各縣學兵訓練”，組建鞏洛學兵大隊，乃從鞏洛警備司令部下轄各縣區抽選壯丁，“畢業返回各縣”。在鞏洛區工事的修建過程中，洛陽軍分校的學兵因招收時間過晚，未能參與工事修筑。而學員雖參與構建軍校四周的“掩蔽部”，但更多的是在技術人員上提供支持，如開設城塞研究班，培養工事技術人員指導施工。
另一個機構是鞏洛警備司令部，該處實際上是由洛陽軍分校組建的。高桂滋師駐防期間，洛陽警備司令一直由高擔任。1934年年末，高桂滋師移防，為洛陽地區“冬防縝密起見”，蔣介石委任“祝紹周為洛陽警備司令”，并授權指揮“洛陽附近軍警”。軍政部考慮到他在修筑國防工事上事權統一的問題，又加派其“兼理鞏縣防務”，且規定轄區內“所有駐軍部隊，統歸指揮”。
根據1938年的文件顯示，該司令部職責為：（1）鞏洛一帶國防工事之構筑、防守；（2）非常事變之鎮壓及處理；（3）區內治安之維持；（4）關于防空事項；（5）漢奸、間諜、匪類及反動團體之偵緝防范；（6）散兵游勇、傷兵滋事及一切違反軍風、紀之取締；（7）民眾組織訓練之督飭指導；（8）旅館、車站、碼頭、航空及來往旅客貨物等之檢查；（9）督飭保甲戶口之清查；（10）郵件、電報、新聞之協助檢查；（11）其他奉令辦理事項。此文件形成時間雖在鞏洛工事修筑之后，警備司令部權轄范圍或有因時而變之處，然亦能顯示出警備司令對轄區內的治安、軍務有名義上的管理與督導之權。但事實并非如此，祝紹周曾向何應欽訴苦，稱鞏洛警備司令部組織過于單薄，“僅臨時由軍分校調用少數人員組成”，警備范圍過大，包括“第十、第十一兩行政區十六縣，及汜水、臨汝、禹、密等縣，共二十縣”，遇事殊覺為難。實際上轄區內駐軍祝紹周無力調遣，僅“地方壯丁保安團隊得臨時調用”。因此，工事修筑期間，在人力方面亦存有較大困難。
根據這些情況，祝紹周以軍校校長及警備司令雙重身份居中統籌，采辦征購工事所需材料，其中大部分集中于鞏縣孝義鎮開辦的工廠。祝一方面從洛陽軍分校受訓人員中，抽調大批軍官“偵察國防工事的位置”，主要負責地形偵測與標定工事位置。另一方面抽調洛陽軍分校“交通組主任賴人瑞”加上工兵科的“筑城教官及隊職軍官”，組建“城塞研究班”。另外“軍政部派來分校一位留美工程師創辦一個土木工程訓練班”，畢業后擔任“洛陽城防的防御工事鋼筋混凝土碉堡的修建任務”。勉力開展各方面工作。
