總督之下，是羅馬帝國(guó)的基本單位自治市。盡管不同地區(qū)的自治市權(quán)利大小千差萬(wàn)別，但仍具有一些基本的共同特征。每個(gè)城市都有自己的官員、議事會(huì)和公民大會(huì)，決定有關(guān)城市的一般事務(wù)，授予公民權(quán)、財(cái)政、稅收、司法、宗教崇拜、建筑工程等一系列與城市直接相關(guān)的問題。(27)只有在城市覺得自己無力解決時(shí)，才會(huì)求之于總督。在司法問題上，只有涉及金額超過一定限度，或者事關(guān)公民的生命時(shí)，才會(huì)上訴到總督或者皇帝那里。(28)有些時(shí)候，當(dāng)總督或城市覺得沒有把握或無法決定時(shí)，會(huì)請(qǐng)求皇帝給予指示，由此造成了米拉所說的皇帝統(tǒng)治被動(dòng)應(yīng)對(duì)的特征。(29)2世紀(jì)以后，自治城市中皇帝任命的官員有所增加，對(duì)城市內(nèi)部事務(wù)的干涉，也越來越深入和頻繁，(30)但總體上看，戴克里先之前，城市保持著基本的自治權(quán)利。通過把治理責(zé)任委托到地方，羅馬人有效地削減了行政成本，在兩百多年的時(shí)間里，僅僅用數(shù)百名官員，就維持了龐大帝國(guó)的運(yùn)轉(zhuǎn)。
但是，相對(duì)于中央政府而言，秦漢時(shí)代的郡縣尤其是郡守享有相當(dāng)大的自主權(quán)。首先，雖然中央政府任命了丞、尉掌理郡的行政、司法和軍事事務(wù)，但郡守是一個(gè)郡最高的行政、軍事和司法長(zhǎng)官，其在郡內(nèi)的權(quán)力幾乎與皇帝無異，以致漢朝民間出現(xiàn)如此諺語(yǔ)：“州郡記，如霹靂，得詔書，但掛壁。”(31)在任內(nèi)，他可以如倪寬那樣，“勸農(nóng)桑，緩刑法，理獄訟，卑體下士，務(wù)在于得人心”。也可以如嚴(yán)延年那樣，“摧折豪強(qiáng)，扶助貧弱……眾人所謂當(dāng)死者，一朝出之；所謂當(dāng)生者，詭殺之”。還可以如文翁任職蜀郡時(shí)所為，選郡縣小吏接受儒家教育，在郡內(nèi)興辦學(xué)校，“數(shù)年，(蜀人)爭(zhēng)欲為學(xué)官弟子，富人致出錢求之。由是大化，蜀地學(xué)于京師者比齊、魯焉”。(32)其次，郡守可以自辟部分隨員。除丞、尉等由中央任命外，其余諸曹官員，基本由郡守自己任命。既然隨員由郡守任命，其升遷和待遇都取決于郡守，某種程度上猶如郡守封建性質(zhì)的隨從。(33)再次，郡守對(duì)下屬縣以及更基層的官員有處置權(quán)。某些情況下，郡守可罷免縣令，或派人主理縣務(wù)。最后，中央政府對(duì)郡守的監(jiān)督，在漢初一般只有一年一度的上計(jì)，內(nèi)容包括戶口、刑獄、財(cái)政等，雖然有時(shí)嚴(yán)格，但很多時(shí)候流于形式。(34)漢初清靜無為，對(duì)郡縣具體事務(wù)幾乎不插手，“孝惠皇帝、高后之時(shí)，黎民得離戰(zhàn)國(guó)之苦，君臣俱欲休息乎無為，故惠帝垂拱，高后女主稱制，政不出房戶，天下晏然”。(35)在此情況下，只要郡守沒有因違法被罷免治罪，也沒有升遷，就可以一直任職，所以有些郡守任期達(dá)到20年-30年。(36)因此，雖然漢代名義上是中央集權(quán)，但在實(shí)際的政治運(yùn)作中，至少在郡一級(jí)，地方享有相當(dāng)大的自主權(quán)，在某種意義上執(zhí)行著地方自治的原則，“以中央集權(quán)之形式宏地方自治之實(shí)效”。(37)宣帝所謂“庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎”，(38)也體現(xiàn)了郡守在漢朝統(tǒng)治體系中的重要地位。
波斯、羅馬和秦漢可謂上古世界最為成功的三大帝國(guó)。盡管三國(guó)都強(qiáng)調(diào)君主作為至高無上權(quán)力擁有者的地位，但在治理國(guó)家的具體實(shí)踐中，都不約而同地選擇了賦予地方一定自主權(quán)的基本方針。所謂的中央集權(quán)，在行省(郡)一級(jí)已經(jīng)被消弭。比較而言，波斯和羅馬給予地方總督與基層共同體更大的空間，漢朝的政權(quán)組織雖深入鄉(xiāng)村，但對(duì)于地方的具體事務(wù)，皇帝更多地采取了放任政策，郡守很大程度上能夠自主施政，而郡守對(duì)于縣令的施政，除定期巡視外，一般也不予干涉。其中的原因，除各自歷史發(fā)展的制約外，還在于面對(duì)龐大的疆域，它們?yōu)榭朔嚯x和不同地區(qū)文化差異造成的隔閡，節(jié)省行政成本，只能更多地依賴地方自治。所謂的中央集權(quán)，就波斯而言，在總督一級(jí)基本被消解。就秦漢帝國(guó)而言，很大程度上停留在中央政府對(duì)地方官員的任命以及必要時(shí)進(jìn)行的干預(yù)上。另外，古代國(guó)家任務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單。(39)無論是波斯和羅馬帝國(guó)的總督，還是漢代的郡守，主要任務(wù)是維持地方秩序，保衛(wèi)疆土和向中央政府輸送稅收。現(xiàn)代國(guó)家要求于地方政府的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生等眾多職能，在古代僅表現(xiàn)為勸農(nóng)桑、興學(xué)校等最為基本的經(jīng)濟(jì)和文化活動(dòng)，即使這些任務(wù)，地方政府大多也限于倡導(dǎo)，而非通過政府投資系統(tǒng)開發(fā)和興辦。帝國(guó)面積的廣大和古代國(guó)家任務(wù)的相對(duì)簡(jiǎn)單，造成了三大帝國(guó)地方大體自治的景象。誠(chéng)如彭小瑜所說，真正的中央集權(quán)政府，要到現(xiàn)代民主國(guó)家中才能充分實(shí)現(xiàn)，是政治和國(guó)家治理現(xiàn)代化的產(chǎn)物。(40)傳統(tǒng)國(guó)家中，所謂的中央集權(quán)，很大程度上表現(xiàn)為國(guó)王的專制權(quán)力，對(duì)地方的控制效率相當(dāng)?shù)拖拢瑢?shí)際的政治運(yùn)作中，更多地表現(xiàn)為地方自治。
作者：晏紹祥 來源：史學(xué)理論研究2016年06期
注釋：
①費(fèi)爾南·布羅代爾：《菲利普二世時(shí)代的地中海和地中海世界》第一卷，唐家龍、曾培耿譯，商務(wù)印書館1996年版，第533-537、552頁(yè)。
②吉本：《羅馬帝國(guó)衰亡史》(D.M.洛節(jié)編本)上冊(cè)，黃宜思、黃雨石譯，商務(wù)印書館1997年版，第26頁(yè)。
③Lionel Casson,Travel in the Ancient World,The Johns Hopkins University Press,1994,p.149.
④希羅多德：《歷史》下冊(cè)，王以鑄譯，商務(wù)印書館2005年版，第368頁(yè)。
⑤色諾芬：《長(zhǎng)征記》，崔金戎譯，商務(wù)印書館1985年版，第3-25頁(yè)。
⑥伯里：《希臘史》II，陳思偉譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2015年版，第637-645頁(yè)。
⑦林劍鳴：《秦漢史》上冊(cè)，上海人民出版社1989年版，第61-75頁(yè)；葛劍雄：《中國(guó)歷代疆域的變遷》，商務(wù)印書館1997年版，第37頁(yè)。
⑧班固：《漢書》，第6冊(cè)，中華書局1962年版，第1640頁(yè)。
⑨司馬遷：《史記》，第2冊(cè)，中華書局1959年版，第382頁(yè)。
⑩希羅多德：《歷史》下冊(cè)，第393頁(yè)。
(11)希羅多德：《歷史》下冊(cè)，第463頁(yè)。
(12)林劍鳴指出，秦始皇多次出巡，意在震懾東方新征服的地區(qū)。見林劍鳴：《秦漢史》上冊(cè)，第169頁(yè)。
(13)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,Cornell University Press,1977,pp.6-7.
(14)Pliny,Natural History,19,1,3-4,The Loeb Classical Library,Harvard University Press,1950.
(15)Lionel Casson,Travel in the Ancient World,pp.190-191.
(16)直到公元69年7月初，即尼祿被殺已一年零一個(gè)月后，埃及和猶太駐軍才先后正式宣誓效忠于他；又過了一年，他才到達(dá)羅馬。見蘇埃托尼烏斯：《羅馬十二帝王傳》，張竹明、王乃興、蔣平等譯，商務(wù)印書館1996年版，第306-309頁(yè)。
(18)祝宏俊：《羅馬帝國(guó)初期的城市管理》，《歷史教學(xué)》2004年第10期，第60-61頁(yè)。
(19)希羅多德：《歷史》，上冊(cè)，第207-208頁(yè)。
(20)晏紹祥：《波斯帝國(guó)的“專制”與“集權(quán)”》，《古代文明》2014年第3期，第9-12頁(yè)。
(21)晏紹祥：《波斯帝國(guó)的“專制”與“集權(quán)”》，第16-18頁(yè)。
(22)晏紹祥：《米利都與波斯：專制帝國(guó)統(tǒng)治下地方共同體的地位》，《世界歷史》2015年第3期，第97-112頁(yè)。
(23)馮定雄：《論波斯帝國(guó)對(duì)猶太民族的統(tǒng)治政策》，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第1期，第56-60頁(yè)。
(24)林托特：《羅馬共和國(guó)政制》，晏紹祥譯，商務(wù)印書館2014年版，第119-176頁(yè)；徐國(guó)棟：《羅馬公法要論》，北京大學(xué)出版社2014年版，第133-135頁(yè)；陳可風(fēng)：《羅馬共和憲政研究》，法律出版社2004年版，第63-89頁(yè)。
(25)宋立宏：《羅馬帝國(guó)的地方政府：以不列顛為例》，《古代文明》2009年第1期，第12頁(yè)。
(26)楊共樂：《論共和末葉至帝國(guó)初期羅馬對(duì)行省的治理》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第2期，第77-83頁(yè)；W.T.Arnold,The Roman System of Provincial Administration to the Accession of Constantine the Great,Third Edition,Ares Publishers Inc.,1974,pp.46-167。
(27)Sviatoslav Demitriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,Oxford University Press,2005,pp.189-245; David Magie,Roman Rule in Asia Minor,Princeton University Press,1950,pp.427 ff.
(28)Frank Frost Abbott and Allan Chester Johnson,Municipal Administration in the Roman Empire,Russell & Russell,1968,pp.56-83.
(29)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,pp.3-11.
(30)Sviatoslav Demetriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,pp.189-230.
(31)嚴(yán)耕望：《中國(guó)地方行政制度史》甲部，《秦漢地方行政制度》第三版，“中央”研究院歷史語(yǔ)言研究所1989年版，第74-76頁(yè)。
(32)班固：《漢書》第9冊(cè)，第2630頁(yè)；第11冊(cè)，第3626、3639、3669、3672頁(yè)。
(33)嚴(yán)耕望：《中國(guó)地方行政制度史》甲部，第76-97頁(yè)。
(34)白壽彝總主編：《中國(guó)通史》第5卷，上海人民出版社1995年版，第876-878頁(yè)。
(35)司馬遷：《史記》第2冊(cè)，第412頁(yè)。
(36)白壽彝總主編：《中國(guó)通史》第5卷，第875-876頁(yè)。
(37)嚴(yán)耕望：《中國(guó)地方行政制度史》甲部，序言，第5頁(yè)。
(38)班固：《漢書》第11冊(cè)，第3624頁(yè)。
(39)宋立宏：《羅馬帝國(guó)的地方政府：以不列顛為例》，第3頁(yè)。
(40)彭小瑜：《中西歷史比較研究是否可行？——從刑法的寬免說到“專制主義中央集權(quán)”的可疑》，《史學(xué)月刊》2005年第1期，第104-106頁(yè)。
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