(二)美國歸還沖繩與對釣魚島主權“中立”
1969年11月，尼克松總統(tǒng)與佐藤榮作首相在華盛頓會面，雙方發(fā)表聯(lián)合聲明，表示“兩國政府將立即對早日歸還沖繩的具體細節(jié)進行磋商，避免對包括日本在內(nèi)的遠東地區(qū)安全造成損害。”[19]1971年6月17日，日美兩國簽署《關于琉球諸島及大東諸島的協(xié)定》即《歸還沖繩協(xié)定》，美國決定將琉球諸島及大東諸島的施政權歸還日本，并擅自將釣魚島納入“歸還區(qū)域”。《歸還沖繩協(xié)定》于1972年5月生效，最終將釣魚島連同沖繩一并交還日本，釣魚島問題從此成了中日關系的主要障礙之一。
與此幾乎同步的是1972年1月3日美日兩國簽署《美日紡織品貿(mào)易協(xié)定》，持續(xù)多年的貿(mào)易摩擦最終以日本的讓步而得到緩解。看上去紡織品談判和歸還沖繩談判并無關聯(lián)，然而早在1969年談到貿(mào)易爭端和歸還沖繩這兩個問題時，美國就曾表示，“盡管兩個問題是分開的，而且我們將繼續(xù)獨立處理它們，但不可否認的是，在這里(指美國——筆者注)，特別是在國會里，日本的‘形象’深受其在經(jīng)濟問題上姿態(tài)的影響，相應地這也將影響國會對于沖繩問題的態(tài)度”。[20]1971年12月10日基辛格向總統(tǒng)遞交每日簡報備忘錄，當天主要內(nèi)容是佐藤首相即將于1972年1月訪問圣克萊門特，而其此行的主要目標是希望能與美方發(fā)表共同聲明確認沖繩歸還將在1972年4月實現(xiàn)。尼克松對備忘錄的批示則直截了當?shù)胤从沉嗣廊召Q(mào)易與沖繩問題間的微妙關聯(lián)——“為了得到經(jīng)濟問題上的讓步，我們應該在沖繩問題上走得更遠……當我們在沖繩問題上讓步時，他們必須在貿(mào)易和其他方面讓步”[21]。可見，美日之間用紡織品貿(mào)易談判和沖繩歸還的相互妥協(xié)，實現(xiàn)了各自主要利益的維護。
而在這場交易中，對于為何將釣魚島連同沖繩一并歸還日本，美國國務院找出的解釋是，“戰(zhàn)時地圖和其他證據(jù)均表明，釣魚島是劃歸沖繩所管轄，因此應同沖繩一起歸還給日本”。[22]1971年10月27日針對《歸還沖繩協(xié)定》的美國國會聽證會上，參議院外交委員會主席富布萊特表示他對于釣魚島的主權問題感到很麻煩，國務卿羅杰斯對此回答表示“我們已經(jīng)陳述得很清楚：這個條約并不影響那些島嶼的法律地位。那些島嶼的法律地位在條約簽署前和條約生效后都不發(fā)生變化。”[23]可以看到，對于中日之間圍繞釣魚島主權存在的爭議，美國采取了推卸責任的方式，不在釣魚島主權方面明確表達自身立場。
(三)日本對美國“中立”立場的不滿
在日本看來，從二戰(zhàn)結(jié)束后到?jīng)_繩復歸前，美軍一直將釣魚島作為靶場用于軍事訓練等用途，也從未將釣魚島和沖繩其他島嶼區(qū)別對待。正因如此，《歸還沖繩協(xié)定》達成之時美國突然對釣魚島主權表明“中立”的態(tài)度，在日本國內(nèi)引起了諸多議論與不滿。對此，1972年3月福田赳夫外相在日本參議院外務委員會上表示：“關于尖閣諸島問題，美國從1970年到去年為止態(tài)度都是非常明確的。但是到了去年年中簽訂《歸還沖繩協(xié)定》時，美國雖承認日本可將尖閣諸島納入施政范圍，可一旦日本同第三國發(fā)生糾紛，(美國)則認為那是日本與第三國間的問題。對此，我深表遺憾。”[24]福田赳夫外相對美國因為第三國有異議就改變態(tài)度的立場表達不滿，這里的第三國當然是指中國——日本認為，正是因為美國感到了來自中國大陸和臺灣方面抗議的壓力，才違背了其在釣魚島問題上的“一貫立場”，因而犧牲了日本的利益。日本駐美大使牛場信彥在1972年3月兩次向美國國務院表示“東京對于華盛頓采取中立立場的不滿”。[25]福田赳夫外相也同期在公開場合表示“對美國政府在尖閣列島歸屬問題上的不確定態(tài)度感到強烈不滿”。[26]
事實上，對于美國做出的表態(tài)，日本深諳其中緣由。此時正是“尼克松沖擊”發(fā)生后不久——1972年2月尼克松訪華，中美關系開始走向緩和，那么中日關系的未來走向顯然也將向中美關系的方向靠攏協(xié)調(diào)。在中美日三角關系處在微妙變革的時刻，美國不愿在釣魚島問題上明確表態(tài)，而是選擇了保持“中立”的立場，這一表現(xiàn)說明了當時美國與中日兩國三方(包括臺灣當局)關系的復雜性。有鑒于此，日本大使也私下表示“明白美國政府為何感到必須選擇不參與到爭端中，但要求美國在任何公開聲明中都須避免使用任何言辭損害日本立場或激怒日本民眾”[25]，希望美國不要在面對媒體時涉及爭議。在基辛格訪日前國務院遞交的一份簡報中，美國表示“應日方要求，美國政府已經(jīng)同意不會提及對于這些島嶼存在主權的‘爭議’或者‘聲索’，因為日本政府的立場是，除了日本以外，沒有任何一方聲稱對這些島嶼享有主權。但任何修改都不改變美國在主權問題上的‘中立’立場，并且希望基辛格盡量避免公眾關注釣魚島問題。”[27]更重要的是，對于日方可能提及的《美日安保條約》是否適用于釣魚島問題，國務院給出的建議是：“您應該回復表示安保條約的條款適用于‘日本施政的領域’，因此可以理解為適用于尖閣列島。”[27]
由此，美國對釣魚島主權爭議“中立”的立場從20世紀70年代起正式確立，并且成為至今以來美國對該問題的基本官方表態(tài)。之后無論是民主黨還是共和黨政權，歷任美國政府都參照此原則行事，表示出對釣魚島主權爭議“中立”的態(tài)度，但又往往在不同場合認為釣魚島屬于日本施政的地域，因此是美日安保條約的適用對象。最近一次聲明是美國總統(tǒng)奧巴馬2014年4月訪問日本，在接受《讀賣新聞》書面專訪以及與日本首相安倍會談后的共同記者會上等場合，再度確認釣魚島適用于《日美安保條約》。
三、美臺談判：保釣壓力與紡織品貿(mào)易談判
從《歸還沖繩協(xié)定》談判期間起，釣魚島問題就引起了華人社會的高度關注，最終美國將釣魚島和沖繩一并歸還日本的消息在海內(nèi)外產(chǎn)生了巨大沖擊。無論是兩岸人民還是海外華人華僑，都無法接受美日私相授受釣魚島的行為。
(一)保釣壓力與美臺會談
隨著釣魚島爭端不斷發(fā)酵，大批華人華僑參與到“保釣”運動中來，美國諸多大城市連續(xù)出現(xiàn)大規(guī)模抗議游行。其中在1971年4月，近4000名華人華僑齊聚華盛頓，“保釣”運動達到高潮。這些抗議不僅矛頭指向日本，也指向美國和“臺灣當局”。
1971年4月12日，臺灣駐美“大使”周書楷即將卸任“大使”返臺就任“外交部長”前拜會了尼克松和基辛格。這本是“大使”離任前的例行禮節(jié)儀式，卻因中美“乒乓外交”和在美華人華僑“保釣”等事件變得非同一般。在主要討論美國對臺灣安保承諾以及臺灣在聯(lián)合國席位等問題后，周書楷向尼克松提出了釣魚島問題，并表示這關乎國民黨政權的利益，而且廣大知識分子和海外華人華僑高度關注。周書楷認為美國國務院對釣魚島屬于沖繩的表態(tài)影響嚴重。對此，尼克松并沒有正面解釋，而是說：“我希望你知道貿(mào)易放松是象征性的，聯(lián)合國席位才是關鍵。蔣委員長怎么想對我們來說很重要。只要我在這兒，你們在白宮就有朋友，你也不必讓他難堪。中國方面(“臺灣當局”——筆者注)要看到其中的微妙。你們幫助我們，我們才能幫助你們。”[28]可以看出，尼克松認為妥善處理聯(lián)合國席位問題是當時美臺應該關注的重點，而對于釣魚島爭端，尼克松不僅采取回避態(tài)度，還用較強硬的語氣暗示臺灣方面不要過于糾纏。
鑒于周書楷提出的諸多問題并未在與尼克松的會談中取得進展，基辛格與周書楷在當日下午又進行了一次會談，與會的還有美國國家安全委員會官員霍爾德里奇。[28]周書楷提到當時華人團體對一系列問題的不滿情緒，其中釣魚島問題最甚，蔣介石也要求周向尼克松總統(tǒng)和基辛格提出該問題。基辛格回復說，他也正在了解釣魚島問題，并且已經(jīng)要求霍爾德里奇在13日之前向其提交一份報告。對此，周書楷進一步表示，即便在日本強占臺灣和琉球期間，有關釣魚島的法律事務也都交由臺灣法院處理，前往釣魚島海域捕魚的船只也都由臺灣始發(fā)，這些都從法理上證明釣魚島是臺灣的附屬島嶼。
1971年4月13日，霍爾德里奇如期向基辛格提交了關于釣魚島問題的備忘錄，其中寫道：您要求中國(“臺灣當局”——筆者注)方面對尖閣列島(釣魚島)的立場信息，最近一份是3月15日由中國(“臺灣當局”——筆者注)駐美大使館向國務院發(fā)出的照會。其主要觀點包括：1.中方歷史記載最早至15世紀就有證明，尖閣列島(釣魚島)是臺灣與當時“獨立王國”琉球間的界線；2.地理位置上講，尖閣列島(釣魚島)與其他臺灣的附屬島嶼更接近。地質(zhì)構造上講，尖閣列島(釣魚島)與沖繩群島由深達2000米的大陸架盡頭(即沖繩海槽)相隔開；3.臺灣漁民歷來在該海域捕魚，因此對其命名釣魚島；4.日本政府直到1895年甲午戰(zhàn)爭中國割讓臺灣才將尖閣列島(釣魚島)納入沖繩管轄范疇；5.出于地區(qū)安全的考量，“中華民國”沒有在美國根據(jù)舊金山和約第三條占領尖閣列島(釣魚島)期間提出抗議。然而根據(jù)國際法，對某地暫時的軍事占領并不影響其最終的主權歸屬；6.鑒于1972年美國即將結(jié)束對琉球的占領，美國應尊重“中華民國”的領土主權，并且在結(jié)束占領時將其歸還給“中華民國”。[29]在匯報完“臺灣當局”的主要立場后，霍爾德里奇評論道：“可想而知，日本可以給出一系列相對應的論點并且堅持認為尖閣列島(釣魚島)屬于日本。美國國務院的立場是，無論是1945年占領琉球和尖閣列島(釣魚島)還是1972年將之歸還日本，美國始終都對爭議方的立場不作任何判斷，爭端應由爭議方直接解決。”
“臺灣當局”從歷史、地理、法理等多個層面向美方證實了釣魚島屬于中國。更重要的是，對于日本認為中國方面直到20世紀60年代末才對釣魚島聲稱主權的說法，這份備忘錄也解釋了為何臺灣方面在戰(zhàn)后沒有對美國的行政管轄提出異議：出于地區(qū)安全的考慮，“民國政府”沒有挑戰(zhàn)美國軍方依照舊金山和約第三條對釣魚島的占領。從這點上說，戰(zhàn)后兩岸的緊張關系讓臺灣方面一定程度上服從和維護美國在東亞地區(qū)的霸權秩序，因此并未挑戰(zhàn)美國對托管領土的安排。然而在主權完整問題上，即便當時其“國際空間”不斷受到打壓，“國內(nèi)政治”也頗為動蕩，“臺灣當局”仍據(jù)理力爭，絲毫不向美日妥協(xié)。
看完備忘錄后，基辛格在其角落寫道“但我們把島給日本，這(不持立場——筆者注)不是胡說么？我們?nèi)绾尾拍懿扇∫粋€更加中立的立場呢？”[29]可見基辛格也意識到，美國一方面擅自把釣魚島一并同沖繩歸還給日本，另一方面卻執(zhí)意在釣魚島主權問題上不持任何立場，這種“曖昧”的表態(tài)是荒謬的。但即便如此，基辛格也并不是打算根據(jù)問題的是非曲直來妥善解決爭議，而是希望用巧妙的方式來采取所謂更加中立的立場，以擺脫這個問題帶來的美國對日外交與對臺外交的“困境”。
(二)以釣魚島換臺灣紡織品貿(mào)易談判妥協(xié)的建議
對于美臺關系，除了釣魚島問題外，尼克松政府還須處理的難題是美臺紡織品貿(mào)易爭端。作為美國與臺灣紡織品貿(mào)易沖突談判的主要負責人，美國大使大衛(wèi)·肯尼迪在1971年6月的匯報中表示，“美臺雙方對紡織品貿(mào)易沖突問題的談判雖然已達成初步諒解，但是一些嚴重的爭議仍有待解決，雙方陷入僵局。臺灣方面也的確有堅持己見的理由。在臺灣方面看來，在并無利可圖的情況下，作為亞洲三國中首先自愿對美達成妥協(xié)的做法并不適宜。此外，近幾個月來自美國方面的巨大打擊已經(jīng)讓臺灣難堪，如果不利的情況下再在紡織品貿(mào)易方面對美國讓步會令臺灣在國際舞臺上顏面盡失。”[30]
對于美臺紡織品貿(mào)易談判僵局，肯尼迪大使大膽建議以美國繼續(xù)對釣魚島實施行政管轄為籌碼，向臺灣提供在釣魚島問題上的讓步。對此，他詳細闡述了對釣魚島的看法：“釣魚島問題于臺灣十分重要，無論在國內(nèi)還是國際層面都有重大影響。如果美國繼續(xù)對釣魚島實施行政管轄，這將給臺灣當局帶來巨大的民意支持，因為他們一直以來都對該問題極為強硬……這樣做也是釋放美國關切并支持‘中華民國’信號的途徑。美國如果采取這個舉措，臺灣自然會作為回報，在紡織品貿(mào)易談判中無視來自香港和韓國方面的壓力而接受目前的紡織品一攬子計劃。”[30]他也向尼克松總統(tǒng)轉(zhuǎn)達了臺灣方面的憂慮：“一旦日本對島嶼實施行政控制，那就不再有任何機會讓他們放棄控制”[30]。
除對美臺關系的影響，肯尼迪大使也談到了上述建議對美日關系的影響：“這樣做能給日本帶來一個迫切需要的震懾效應。它可以表明，美國對日本所提出的各種要求的默許并非都理所當然。”[30]可見，日本在自身經(jīng)濟發(fā)展迅速、國力不斷提升，而美國相對優(yōu)勢削弱時，在談判過程中顯示出強勢的一面，也令美國感到頗為不滿。肯尼迪大使希望通過在釣魚島問題上向臺灣傾斜以警示日本，美國并非對日本的要求百依百順。
對于具體的處理策略，肯尼迪大使并非主張將釣魚島直接交還給臺灣，而是建議美國繼續(xù)對釣魚島實施行政管轄，直到爭議最終得到解決。“由于島嶼的歸屬仍然存在爭議，美國完全有理由繼續(xù)對釣魚島實施行政管轄直至爭議解決。
……我認為除此以外沒有任何行動可以有效解決目前的紡織品貿(mào)易問題或者其他諸項國際貿(mào)易問題，我也完全認識到這個選擇的巨大風險。只有總統(tǒng)先生可以做出這樣的決定，因此我強烈要求將我的建議的利弊悉數(shù)詳盡告知總統(tǒng)。”
總而言之，肯尼迪大使認為，如若需要在美臺紡織品貿(mào)易談判上取得突破就須在釣魚島問題上對臺灣讓步，他認為美國繼續(xù)對釣魚島進行行政管轄而非將之同沖繩一并歸還日本最為得當。實際上，肯尼迪的這種意見也并非是站在歷史公允的立場上對釣魚島問題作出判斷，而是在其視角下以維護美國利益為目的而做出的政策建議，旨在一舉多得：首先，以釣魚島的讓步為誘餌和杠桿可使臺灣在紡織品貿(mào)易談判上對美妥協(xié)以維護美國的經(jīng)貿(mào)利益；其次，釣魚島并不歸還日本能讓“臺灣當局”得到海內(nèi)外華人認可，緩解“保釣”運動帶來的壓力；第三，對臺示好能讓“臺灣當局”感到美國對其依然扶持倚重；最后，如此處理釣魚島，能表現(xiàn)出美國并不完全依順日本所有要求，有助于美國維護在日本和其他盟國中的霸權威信。
(三)尼克松的最終決斷
肯尼迪大使的意見由總統(tǒng)的國際經(jīng)濟事務助理彼得·彼得森在1971年6月7日以密件形式傳遞給了尼克松總統(tǒng)，文檔上的標記也顯示尼克松閱讀了這份密件。
在知曉大衛(wèi)·肯尼迪的提議后，尼克松與基辛格、彼得森在戴維營做出了最終決定。翌日，彼得·彼得森向肯尼迪發(fā)回了一封親啟絕密文件，其對肯尼迪提出的政策建議做出了否定：“經(jīng)過長時間的討論，總統(tǒng)認為你關于島嶼的建議過于激進，而且我們已經(jīng)做出了諸多承諾，無法撤回。”[31]肯尼迪大使的建議沒有得到采納，尼克松的最終決斷仍然是將釣魚島連同沖繩一并歸還給日本。
同日，肯尼迪大使在得知總統(tǒng)的最終決斷后，將情況告知了蔣經(jīng)國。蔣經(jīng)國要求美國在簽署歸還沖繩協(xié)定時明確聲明島嶼的最終歸屬并未確定，并且須由所涉各方一同解決。[32]對于“臺灣當局”的要求，華盛頓方面顯然希望日本能給予“面子上”的幫助，于是在1971年6月9日的巴黎美國駐法大使館內(nèi)，美國國務卿羅杰斯在與日本外相愛知揆一進行關于《歸還沖繩協(xié)定》的最終會談期間，向日方提出了釣魚島問題，并強烈敦促日方在《歸還沖繩協(xié)定》正式簽署前同“臺灣當局”商討該問題。他還表示，“美國國務院發(fā)言人將在簽署當日宣布，尖閣列島‘施政權’的歸還絕不損害‘中華民國’對釣魚島的潛在聲索。”[31]6月15日，彼得森給肯尼迪的電報中提到，出于對美國要求的尊重，愛知揆一在東京會見了臺灣駐日“大使”并對釣魚島問題進行了交涉。[31]在上述交涉期間，6月11日，“臺灣當局”發(fā)表聲明，大致表達了兩點意見：第一，沖繩的處置應由有關盟國依照《開羅宣言》及《波茨坦公告》予以協(xié)商決定。中國為對日作戰(zhàn)主要盟國之一，自應參加該項協(xié)商，美國未經(jīng)此項協(xié)商將琉球交還日本，臺灣方面表示不滿。第二，釣魚島附屬臺灣省，因此不能接受美國將之行政權與沖繩一并交予日本的做法。[32]
但對于還有一周就要正式簽署《歸還沖繩協(xié)定》的日本來說，不可能再向臺灣方面做出領土上的妥協(xié)。“臺灣當局”自己也明白，無論是聲明還是交涉，意義均十分有限。一在于臺灣本身的地位不足以動搖美日已經(jīng)達成的協(xié)議，肯尼迪大使的建議未被采納便已是明證；二在于處在“大陸威脅下”的臺灣仍有賴于美國在東亞的駐軍以維持政權生存，其對美外交的獨立性和抗爭性因這種附庸關系大打折扣。
最終《歸還沖繩協(xié)定》簽署完畢，愛知揆一在東京會見臺灣駐日“大使”的做法也不過是象征性的對美國要求的回應，沒有任何實質(zhì)性溝通。日本趁著此時的有利時機，再次成功竊取釣魚島。7月12日，蔣經(jīng)國還向美國駐“臺大使”麥康衛(wèi)抱怨表示，“日本一直拒絕對該問題進行有意義的對話”。[33]
自此以后，日本方面開始行使所謂對于釣魚島的“施政權”，卻在領土爭端問題上一直無法與周邊鄰國實現(xiàn)真正和解。中日邦交正常化期間，雙方老一輩領導人出于大局的考量，決定將該問題暫時擱置起來。然而時至今日，日方卻斷然否認當年決定擱置主權爭議的共識。
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