三、海底通信電纜系統(tǒng)面臨的顯著威脅

現(xiàn)代海底光纜系統(tǒng)既屬于通信關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，同時(shí)又為其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)接入能力提供底層支持。因此，其所面臨的安全威脅也具有兩重性：作為一種關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，海底光纜系統(tǒng)的運(yùn)行通過(guò)工業(yè)控制系統(tǒng)完成，所有工業(yè)控制系統(tǒng)漏洞都將成為網(wǎng)絡(luò)攻擊者可以利用的攻擊向量；作為其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的賦能者，海底光纜系統(tǒng)承載的語(yǔ)音和數(shù)據(jù)通信將對(duì)軍事行動(dòng)指揮控制、世界金融系統(tǒng)運(yùn)行以及全球貿(mào)易鏈等關(guān)系國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全和網(wǎng)絡(luò)安全的重要領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響。

（一）自然災(zāi)害和意外事故不可避免地威脅海底光纜系統(tǒng)安全

海底光纜具有結(jié)構(gòu)脆弱性，在水深不足15米的近海地區(qū)，海底光纜埋設(shè)在海床下約1米的位置，并利用不銹鋼外罩進(jìn)行保護(hù)；在水深超過(guò)15米的海域，光纜設(shè)施則直接鋪設(shè)在海床上。盡管光纜的鋪設(shè)位置在海圖上都有明確的標(biāo)示，而且海面上還設(shè)有標(biāo)志提醒過(guò)往船舶避免進(jìn)行危險(xiǎn)操作，但在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密集的大型港口和繁忙水道附近，漁網(wǎng)和拖錨等船舶設(shè)備還是可能對(duì)光纜系統(tǒng)造成物理破壞。9盡管船舶的破壞事故在近年來(lái)有所下降，但據(jù)統(tǒng)計(jì)全球每年都會(huì)發(fā)生200多起光纜破壞事故，10而其中大約60%都是船舶操作失誤的結(jié)果。除此之外，盡管海底光纜敷設(shè)的前期設(shè)計(jì)和勘察工作會(huì)盡可能地繞開(kāi)地殼活動(dòng)頻繁的區(qū)域，但難以預(yù)測(cè)的自然災(zāi)害也是破壞海底光纜系統(tǒng)安全的潛在因素。例如，臺(tái)灣地區(qū)在2006年發(fā)生的強(qiáng)震就造成了多條國(guó)際海底光纜受損、甚至中斷，東南亞地區(qū)的互聯(lián)網(wǎng)通信都受到大面積影響；日本2011年遭受到的“3·11”大地震也導(dǎo)致部分亞洲用戶幾乎失去了全部互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。

（二）海底通信電纜工業(yè)控制系統(tǒng)中存在的固有漏洞使其面臨網(wǎng)絡(luò)威脅

海底光纜系統(tǒng)跨越廣闊的地理空間，必須通過(guò)特定的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)進(jìn)行分布式遠(yuǎn)程管理。基于此類系統(tǒng)，管理者可以對(duì)位于世界上任何相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的光纜物理和光學(xué)設(shè)備、線路終端裝置、光纜登陸站以及其他操作中心進(jìn)行控制。例如，可重構(gòu)光分插復(fù)用（ReconfigurableOptical Add/Drop Multiplexing）操作就是此類系統(tǒng)的核心功能之一，管理人員利用該技術(shù)可以激活或者關(guān)閉特定波長(zhǎng)的光信號(hào)，并且監(jiān)視各個(gè)波段光信號(hào)損失量、工程故障或者中斷情況，利用密集波分復(fù)用（DenseWavelength Division Multiplexing）技術(shù)提高現(xiàn)有光纜系統(tǒng)傳輸容量也已經(jīng)成為光纜系統(tǒng)未來(lái)發(fā)展的重要方向。11

但需要指出的是，光纖網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)的核心功能是監(jiān)視控制和數(shù)據(jù)采集（supervisorycontrol and data acquisition, SCADA），這種工業(yè)管理系統(tǒng)具有網(wǎng)絡(luò)連接能力，大量使用Windows等通用操作系統(tǒng)以及基于WEB技術(shù)的應(yīng)用程序，而且還可能包括曾遭“震網(wǎng)”病毒入侵的同一系列工業(yè)控制器。因此，網(wǎng)絡(luò)攻擊者完全有能力利用其中存在的固有漏洞實(shí)施攻擊。哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院學(xué)者邁克爾·塞克瑞斯特（MichaelSechrist）在2012年的一份報(bào)告中就發(fā)出警告稱，“黑客可能會(huì)滲透光纜管理系統(tǒng)，獲取管理員權(quán)限并入侵狀態(tài)顯示服務(wù)器……發(fā)現(xiàn)物理光纜系統(tǒng)漏洞并且切斷或者轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)流量……刪除特定波長(zhǎng)的光信號(hào)從而嚴(yán)重癱瘓全球互聯(lián)網(wǎng)流量路徑”。12

（三）美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)對(duì)海底通信電纜系統(tǒng)的監(jiān)控活動(dòng)嚴(yán)重威脅信息安全

海底光纜系統(tǒng)任何時(shí)刻都在流淌的海量數(shù)據(jù)無(wú)疑是一座“情報(bào)金礦”，對(duì)于世界各國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)都具有強(qiáng)大的吸引力，特別是美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)利用其技術(shù)優(yōu)勢(shì)開(kāi)展了長(zhǎng)期并且破壞力驚人的監(jiān)控活動(dòng)。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)底層協(xié)議，數(shù)據(jù)傳輸?shù)穆酚蛇x擇并非基于地理距離最小的原則，而是傳輸帶寬越大的設(shè)施越有可能成為數(shù)據(jù)流經(jīng)的路徑。作為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)源地，美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積累形成強(qiáng)大能力，尤其是美國(guó)海底光纜出口帶寬水平遠(yuǎn)超世界其他國(guó)家。克林頓政府時(shí)期的國(guó)家安全局局長(zhǎng)麥克·麥康奈（MikeMcConnell）曾對(duì)著其辦公室內(nèi)世界互聯(lián)網(wǎng)流量地圖向一位訪客表示，“這就是美國(guó)的巨大優(yōu)勢(shì)”。13

根據(jù)愛(ài)德華·斯諾登曝光的資料，美國(guó)國(guó)家安全局從上世紀(jì)70年代就開(kāi)始被稱為“上游”計(jì)劃的大規(guī)模海底通信電纜竊聽(tīng)活動(dòng)，與本國(guó)和盟友國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)主干服務(wù)商合作，利用特殊裝置直接在海底光纜登陸站點(diǎn)實(shí)施搭線監(jiān)聽(tīng)，每天收集的數(shù)據(jù)量達(dá)到驚人的2100萬(wàn)吉比特。而且借助帶寬優(yōu)勢(shì)，美國(guó)還能夠獲取大量其他國(guó)家的過(guò)境數(shù)據(jù)，通過(guò)與英國(guó)政府通信總部等盟友情報(bào)機(jī)構(gòu)合作，全球至少200條光纜系統(tǒng)都遭到美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)竊聽(tīng)。14盡管美國(guó)的監(jiān)控活動(dòng)并未破壞海底光纜系統(tǒng)的物理結(jié)構(gòu)和正常功能，但其嚴(yán)重削弱了網(wǎng)絡(luò)空間通信基礎(chǔ)設(shè)施和協(xié)議的可靠性，不僅對(duì)世界其他國(guó)家的安全造成潛在威脅，而且加劇了國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)“巴爾干化”趨勢(shì)的發(fā)展，使全球信息安全局勢(shì)面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。15

（四）不同類型行為體蓄意破壞的活動(dòng)構(gòu)成嚴(yán)重的潛在威脅

基于地理?xiàng)l件及經(jīng)濟(jì)因素考慮，大量海底光纜系統(tǒng)都是通過(guò)數(shù)量有限的登陸站點(diǎn)連接地面設(shè)備，而且連接相同地理區(qū)域的光纜往往通過(guò)同一站點(diǎn)登陸，海底光纜敷設(shè)路線呈現(xiàn)出明顯的“漏斗”狀結(jié)構(gòu)。例如，在美國(guó)東海岸，所有跨大西洋海底光纜都是通過(guò)位于長(zhǎng)島和新澤西南部之間的3個(gè)節(jié)點(diǎn)登陸，最后全部匯集到曼哈頓市中心一座建筑的地下管道之中。16這種現(xiàn)象為存在蓄意破壞企圖的不同類型行為體創(chuàng)造了有利條件，而一旦破壞活動(dòng)成功實(shí)施，通信網(wǎng)絡(luò)維護(hù)運(yùn)行者很難通過(guò)重新規(guī)劃路徑的方式快速恢復(fù)通信能力。例如，2008年1月，埃及亞歷山大港附近的2條海底光纜遭到不明身份人員多處切斷，其他光纜系統(tǒng)在此后很短一段時(shí)間內(nèi)接連遭到多次程度較輕的破壞。這些設(shè)施承擔(dān)歐洲、中東、北非和印度地區(qū)76%的數(shù)據(jù)交換業(yè)務(wù)量，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)還是電話中繼業(yè)務(wù)幾乎完全中斷，約1700萬(wàn)用戶的正常通信活動(dòng)受到嚴(yán)重影響，直到數(shù)周后網(wǎng)絡(luò)通信才恢復(fù)至正常水平。17

盡管破壞者的動(dòng)機(jī)并不明確，但這種行動(dòng)嚴(yán)重破壞效應(yīng)卻顯然為其他行為體制造了可供參考的樣本。2010年6月，菲律賓卡加延德奧羅（Cagayande Oro）附近的海底光纜就因恐怖份子襲擊而遭到破壞。18此外，部分行為體還會(huì)在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下對(duì)海底通信電纜設(shè)施實(shí)施破壞。據(jù)報(bào)道，連接中國(guó)、東南亞地區(qū)和美國(guó)的亞洲-美國(guó)網(wǎng)關(guān)光纜（Asia-American Gateway,AAG）在2007年曾遭越南漁船的嚴(yán)重盜割，而破壞實(shí)施者的動(dòng)機(jī)僅僅是回收電纜中所含有限的金屬物質(zhì)。19無(wú)論破壞行動(dòng)實(shí)施者出于何種目的，此類活動(dòng)都具有很強(qiáng)的隱蔽性和突然性，給海底通信光纜系統(tǒng)的維護(hù)和安全預(yù)防工作帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、海底電纜系統(tǒng)保護(hù)未來(lái)仍將面臨多種挑戰(zhàn)

隨著網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題逐漸成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)被許多國(guó)家政府提高到涉及國(guó)家安全的突出位置，對(duì)海底光纜系統(tǒng)安全問(wèn)題的關(guān)注也正在日趨增加的關(guān)注。鑒于其建設(shè)和維護(hù)基本上都是由各國(guó)私營(yíng)公司組成的財(cái)團(tuán)完成，具有國(guó)際公共基礎(chǔ)設(shè)施的屬性，海底光纜系統(tǒng)的保護(hù)受到相關(guān)國(guó)際法規(guī)的顯著影響，但國(guó)際海洋法體系已經(jīng)嚴(yán)重滯后于越洋通信基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展及其面臨的威脅；另一方面，無(wú)人潛航器以及光纜竊聽(tīng)技術(shù)的發(fā)展又將給維護(hù)光纜通信安全帶來(lái)全新的挑戰(zhàn)。

（一）現(xiàn)行國(guó)際法律體系在海底光纜系統(tǒng)保護(hù)領(lǐng)域存在差距

目前，涉及海底光纜保護(hù)問(wèn)題的國(guó)際性法律文件主要有：1884年《海底電報(bào)電纜保護(hù)公約》、1958年日內(nèi)瓦《公海公約》和《大陸架公約》以及1984年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，國(guó)際社會(huì)尚未具體針對(duì)海底光纜安全問(wèn)題達(dá)成任何統(tǒng)一共識(shí)。而且上述國(guó)際法律文件的簽署都遠(yuǎn)早于海底光纜系統(tǒng)的出現(xiàn)和發(fā)展，導(dǎo)致本應(yīng)擔(dān)負(fù)保護(hù)責(zé)任的國(guó)家只能通過(guò)模糊的指導(dǎo)原則推斷相關(guān)活動(dòng)的法律適用性，從而使保護(hù)措施的執(zhí)行效率極其低下。例如，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予公約簽署國(guó)在其領(lǐng)海內(nèi)對(duì)船舶無(wú)害通過(guò)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，當(dāng)船舶在這些區(qū)域內(nèi)實(shí)施故意破壞光纜設(shè)施的活動(dòng)時(shí)，海岸國(guó)家有足夠法律依據(jù)對(duì)其實(shí)施司法管轄。事實(shí)上，由于并沒(méi)有義務(wù)投入大量資源預(yù)防和制止此類活動(dòng)，海岸國(guó)家對(duì)于主觀破壞活動(dòng)的立法和執(zhí)法活動(dòng)基本上處于空白。此外，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第113條還規(guī)定，公約簽署國(guó)有義務(wù)對(duì)其公民以及懸掛該國(guó)旗幟船舶在公海及其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的活動(dòng)行使行使司法管轄權(quán)，理論上故意破壞海底光纜的活動(dòng)屬于被制止的范圍，但各國(guó)的法律規(guī)定通常只是對(duì)此類活動(dòng)采取有限的經(jīng)濟(jì)處罰措施，懲戒程度難以與其造成的潛在破壞相稱。20例如，美國(guó)對(duì)于蓄意破壞國(guó)際光纖電纜系統(tǒng)的行為最高只能施以2年監(jiān)禁和5000美元的罰款。21而且海岸國(guó)家執(zhí)法力量在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海內(nèi)還不能因懷疑其破壞光纜設(shè)施，對(duì)懸掛外國(guó)旗幟的船舶進(jìn)行登船檢查和取證，進(jìn)一步削弱了其行使司法管轄的效率。

針對(duì)國(guó)際法律體系在確保海底光纜系統(tǒng)安全方面存在的差距，新加坡國(guó)立大學(xué)國(guó)際法學(xué)院（Centrefor International Law at the National University of Singapore）的研究者塔拉·達(dá)文波特（TaraDavenport）在2015年曾撰文指出，世界各國(guó)應(yīng)該參照反恐行動(dòng)的模式，通過(guò)建立國(guó)際公約增強(qiáng)全球海底光纜系統(tǒng)安全性，22但目前這種設(shè)想實(shí)現(xiàn)的條件還遠(yuǎn)未成熟。

（二）不同類型行為體通過(guò)非正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)破壞海底光纜系統(tǒng)的可能性增加

隨著海底光纜建設(shè)的加速，其不可避免地將進(jìn)入或者通過(guò)部分地緣政治局勢(shì)緊張的地區(qū)，從而使其面臨更多不確定因素的影響。盡管在彼此破壞對(duì)方的通信基礎(chǔ)設(shè)施的行動(dòng)僅在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下頻繁出現(xiàn)，但在和平或者危機(jī)時(shí)期通過(guò)秘密行動(dòng)在對(duì)手意想不到的位置切斷海底光纜系統(tǒng)，也能夠達(dá)到干擾對(duì)方?jīng)Q策并遲滯其行動(dòng)的目的。近年來(lái)爆發(fā)的局部沖突和反恐/反暴亂戰(zhàn)爭(zhēng)充分反映出，非國(guó)家行為體以及大國(guó)利益的代理人集團(tuán)都善于使用非對(duì)稱和混合戰(zhàn)爭(zhēng)手段，海底光纜系統(tǒng)這種防御能力脆弱，而這種一旦成功實(shí)施破壞就將產(chǎn)生全球性影響的基礎(chǔ)設(shè)施很容易成為攻擊目標(biāo)。事實(shí)上，近年來(lái)發(fā)生的多起海底光纜嚴(yán)重破壞事件背后都存在恐怖主義勢(shì)力影響因素，而當(dāng)恐怖份子隨著難民流動(dòng)到歐洲和北美等光纜設(shè)施密集的地區(qū)，其所構(gòu)成的潛在安全風(fēng)險(xiǎn)也將繼續(xù)擴(kuò)散。

此外，由地緣政治危機(jī)引起的國(guó)家對(duì)抗，也很容易使風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到海底通信基礎(chǔ)設(shè)施之上。在美國(guó)與俄羅斯近年來(lái)因克里米亞和敘利亞問(wèn)題進(jìn)入緊張對(duì)立狀態(tài)的情況下，美國(guó)海軍對(duì)于俄羅斯艦艇在其重要軍事和民用海底光纜線路上游弋的行動(dòng)都保持高度警惕。據(jù)美國(guó)媒體報(bào)道，俄羅斯間諜船“揚(yáng)塔爾”號(hào)（Yantar）在2015年9月攜帶2部深海潛航器沿著美國(guó)東海岸到古巴的航線航行，而若干重要的海底光纜就敷設(shè)在這條航線附近海域，其中一條還是連接美國(guó)大陸與關(guān)塔那摩基地的軍事通信光纜。23相比于近海光纜遭到毀壞的事故，破壞深海光纜系統(tǒng)的行動(dòng)效果更加顯著并且持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)。盡管俄羅斯間諜船更像是進(jìn)行情報(bào)收集和選擇潛在的行動(dòng)區(qū)域，而非真正實(shí)施破壞行動(dòng)，但這種力量展示的行動(dòng)已經(jīng)足以引發(fā)美軍高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的擔(dān)憂。

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