2月2日，美國白宮向國會提交2016財年軍費預(yù)算申請，基礎(chǔ)預(yù)算從4961億美元增至5343億，很快引起了輿論的關(guān)注。焦點集中在基礎(chǔ)軍費上漲、美國軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、地緣政治意圖等方面，以致“美國威脅論”不脛而走。個中邏輯不外乎——美軍走出減支陰影，加速轉(zhuǎn)型，或要重振世界霸權(quán)。

毋庸置疑，美國的軍事布局對國際安全與穩(wěn)定構(gòu)成現(xiàn)實及潛在的影響。隨著美國從伊拉克、阿富汗抽身，東歐、中東、亞太局勢發(fā)生變化，美國軍事戰(zhàn)略進入了一個轉(zhuǎn)型期或模糊期。五角大樓和白宮先后推出新的“抵消戰(zhàn)略”、“空海一體戰(zhàn)”向“全球公域進入和機動聯(lián)合概念”的轉(zhuǎn)型、以及新的美國國家安全戰(zhàn)略。這一系列動作與新的軍費案聯(lián)系在一起，很自然被視作美國軍事戰(zhàn)略布局高度統(tǒng)籌的證據(jù)。

這種觀點有其合理性。但當我們審視美國軍事機器的運轉(zhuǎn)——特別是以軍費為觀察標尺時，其國內(nèi)政治博弈是一個不容忽視的維度，我們不僅需要考慮美軍的戰(zhàn)略意圖，也需要分析其落實的可能。值得一提的是，這次提案中，美軍海外應(yīng)急行動（OCO）預(yù)算降低了，由794億降至509億美元。所以，提案與其說標志著美國軍費大規(guī)模增長和轉(zhuǎn)型，不如說是政治博弈下的調(diào)整。

預(yù)算政治：戰(zhàn)略靠邊站

近幾年，美國軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已日益淪為官僚政治、軍種間競爭、以及組織標準化流程合力作用的產(chǎn)物。口號越喊越多、概念時提時新，卻大多在被新方案取代之前缺乏真正的思想突破與實踐落實。

目前，美軍規(guī)劃以2014年《四年防務(wù)評估報告》為準繩和指導(dǎo)，而這一版防務(wù)評估卻并非戰(zhàn)略導(dǎo)向型的，而是預(yù)算導(dǎo)向的，其本質(zhì)便是政治導(dǎo)向。換句話說，決定軍費提案和相應(yīng)轉(zhuǎn)型計劃的，不是美軍高級軍官團及其幕僚，而是整體政治環(huán)境，特別是白宮與國會及其所代表不同理念與利益的角力。

這其中的一個關(guān)鍵問題是“減支”。“減支”鬧了好幾年，但其實五角大樓并未因而像共和黨“擁軍派”說的那樣“傷筋動骨”。自2011年國會“超級委員會”擱淺以來，美軍所面臨的減支壓力并沒有導(dǎo)致軍費的實際下降，被縮減的是其預(yù)期增長部分。也就是說，減支不過是令軍費增速有所下降（雖然這依然為這部巨型機器的運作提出了很多難題）。“減支”帶來的最大尷尬是，五角大樓日益卷入政治漩渦，成為府院和兩黨斗爭中的籌碼。

白宮的態(tài)度很明確，就是希望兩黨達成長期妥協(xié)方案，終止目前的預(yù)算上限。這是其全盤預(yù)算政治中的一步。對即將任滿的奧巴馬來說，國內(nèi)一攬子的改革計劃（醫(yī)保等）才是其發(fā)力的方向，也是他期待留下政治遺產(chǎn)的地方。在近乎“簡單粗暴”地從伊拉克、阿富汗抽身之后，奧巴馬顯然不愿意再陷入任何海外安全困境——無論是中東，還是烏克蘭。而此時降低OCO預(yù)算，同時大幅提高基礎(chǔ)軍費與國內(nèi)非軍事可支配預(yù)算，并明確表達終止減支的意愿，是白宮向共和黨人踢出的皮球。

配合白宮的動作，五角大樓也表明了自己的態(tài)度，希望在2020完全終止OCO，并至早于2017年將戰(zhàn)時開支轉(zhuǎn)至基本軍費賬面。在過去幾年，“很差錢”的美軍一直通過OCO賬面“補貼”基礎(chǔ)預(yù)算，因為前者不受開支上限的限制。而如果新的妥協(xié)不能實現(xiàn)，未來失去OCO補貼的美軍將面臨更加不靈活的財政局面。

在美國現(xiàn)行體制下，白宮和五角大樓若要達成其預(yù)算目標，唯一途徑是促使府院和兩黨在長期解決方案上達成妥協(xié)，并終止2011年的《預(yù)算控制法案》。但是妥協(xié)卻沒那么容易，挑戰(zhàn)體現(xiàn)在兩個方面：一是程序性的，一是政治性的。

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