“五年計(jì)劃”的變與常：一項(xiàng)歷史制度主義的考察

［導(dǎo)讀］”十三五“規(guī)劃從2016年開始，已進(jìn)行到中間階段，并將于2020年完成，而眼下又到了謀篇”十四五“規(guī)劃的時(shí)候。作為國家治理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性安排，中國的“五年計(jì)劃”經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃到全面發(fā)展規(guī)劃、從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主到公共服務(wù)指標(biāo)為主的制度變遷。在作者看來，這種變遷是環(huán)境、觀念、行動(dòng)者三者互動(dòng)的結(jié)果：一方面，環(huán)境開放誘發(fā)了“五年計(jì)劃”的合法性危機(jī)，帶來了制度變遷的壓力，觀念更新為變遷指明了方向，行動(dòng)者的認(rèn)知和博弈則是變遷的直接推動(dòng)力量；另一方面，由于路徑依賴的強(qiáng)大約束，“五年計(jì)劃”制度并未在市場(chǎng)化洪流中退出歷史舞臺(tái)，反而通過適應(yīng)性改造融入其間，形成了具有一種獨(dú)特的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型道路。文章僅代表作者觀點(diǎn)，特此編發(fā)，供諸君思考。

作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，“五年計(jì)劃”是中國政府干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排，經(jīng)過六十多年的發(fā)展演變，這項(xiàng)制度仍然在中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著重要角色。目前相關(guān)研究大多致力于描述五年計(jì)劃的歷史演變過程，而很少關(guān)注該制度在不同歷史時(shí)期發(fā)生變遷的動(dòng)力機(jī)制。本文將基于歷史制度主義視角，從環(huán)境、觀念、行動(dòng)者互動(dòng)的視角出發(fā)，探討六十多年來五年計(jì)劃的變遷與延續(xù)，以期對(duì)深入理解中國政治的運(yùn)行機(jī)制有所助益。

機(jī)構(gòu)：從“國家計(jì)委”到“發(fā)改委”

建國初期，中央計(jì)劃管理權(quán)屬中央人民政府政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“中財(cái)委”），具體執(zhí)行機(jī)關(guān)為其下設(shè)的中央計(jì)劃局。1952年11月，為適應(yīng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，單獨(dú)成立中央人民政府國家計(jì)劃委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國家計(jì)委”），與政務(wù)院并行，同受中央人民政府委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。此后，編制長(zhǎng)期和年度經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的工作即由中財(cái)委移交給國家計(jì)委。1953年5月，中財(cái)委的工作實(shí)行“五口通商”，國家計(jì)委又兼管了8個(gè)工業(yè)部的工作，至此，國家計(jì)委的業(yè)務(wù)范疇涵蓋了經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、基本建設(shè)、物資分配、統(tǒng)計(jì)工作和工業(yè)建設(shè)等方面。因國家計(jì)委與政務(wù)院并行，下屬機(jī)構(gòu)及分管業(yè)務(wù)眾多，當(dāng)時(shí)可謂位高權(quán)重，被稱為“經(jīng)濟(jì)內(nèi)閣”。

1954年9月，一屆人大一次會(huì)議撤銷政務(wù)院，設(shè)立國務(wù)院，國家計(jì)委改為國務(wù)院組成部門，主要職責(zé)為管理長(zhǎng)期和年度國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。同時(shí)設(shè)立國家建設(shè)委員，國家計(jì)委遂將基本建設(shè)綜合計(jì)劃局、城市建設(shè)計(jì)劃局、設(shè)計(jì)工作計(jì)劃局、技術(shù)合作事務(wù)局和基本建設(shè)辦公室等機(jī)構(gòu)劃歸國家建委。1956年，國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“國家經(jīng)委”）成立，負(fù)責(zé)年度計(jì)劃、物資分配、物資儲(chǔ)備等業(yè)務(wù)，國家計(jì)委遂專門負(fù)責(zé)長(zhǎng)期計(jì)劃。“大躍進(jìn)”開始后，年度計(jì)劃工作重歸國家計(jì)委?！叭濉庇?jì)劃開始后，毛澤東對(duì)李富春領(lǐng)導(dǎo)的國家計(jì)委不滿意，對(duì)國家計(jì)委進(jìn)行改組并成立由余秋里掛帥的“小計(jì)委”，后由其正式主持了國家計(jì)委的工作。文革期間，國家計(jì)委機(jī)關(guān)受到?jīng)_擊。

文革結(jié)束后，國家計(jì)委的工作逐漸恢復(fù)正常。1980年2月，國務(wù)院通過《國家計(jì)委的職責(zé)范圍和工作方法》，規(guī)定國家計(jì)委的任務(wù)是“集中全力搞好綜合平衡，擬定國民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期、中期和年度的計(jì)劃，并以擬定中期（五年）計(jì)劃作為工作的重點(diǎn)”。1982年的機(jī)構(gòu)改革中，國家計(jì)委兼管了被撤銷的國家基本建設(shè)委員會(huì)的部分業(yè)務(wù)。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的統(tǒng)一指揮，此次改革重組了國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。但是，改革后的“兩委”（國家計(jì)委和國家經(jīng)委）在實(shí)際運(yùn)行中權(quán)責(zé)交叉嚴(yán)重，1988年機(jī)構(gòu)改革時(shí)又將國家經(jīng)委并入國家計(jì)委，新的國家計(jì)委成為國務(wù)院管理國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的最大綜合部門，并被賦予“宏觀管理機(jī)構(gòu)”的屬性。此后3年間，國家計(jì)委在鄒家華的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行了放權(quán)改革。

中共十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，各界對(duì)國家計(jì)委的職能定位紛紛提出質(zhì)疑，國家計(jì)委遭遇了合法性危機(jī)。“最尖銳的是西部一個(gè)省份的全國人大代表，建議撤銷國家計(jì)委。國家計(jì)委機(jī)關(guān)的工作人員本身也有點(diǎn)思想混亂，對(duì)于今后的工作去向無所適從”。盡管如此，1993年的機(jī)構(gòu)改革保留了國家計(jì)委，并首次提出“要使國家計(jì)劃成為宏觀調(diào)控的重要手段，更好地發(fā)揮計(jì)劃部門在國家宏觀調(diào)控中的作用，要求國家計(jì)委按照適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)和要求轉(zhuǎn)變職能”。此輪改革中，國家計(jì)委下放、轉(zhuǎn)移和弱化了應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)以及地方和企事業(yè)單位管理的職權(quán)，原國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在此次改革中也以國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)的形式復(fù)活，并承接了國家計(jì)委轉(zhuǎn)移出來的部分業(yè)務(wù)。1998年機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國家計(jì)劃委員會(huì)更名為國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)，其職責(zé)為編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行宏觀調(diào)控。此輪改革中，國家計(jì)委將產(chǎn)業(yè)政策制定等方面的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給了國家經(jīng)貿(mào)委，計(jì)委的職權(quán)繼續(xù)減弱，國家經(jīng)貿(mào)委的職權(quán)繼續(xù)擴(kuò)大。

在計(jì)劃主管機(jī)構(gòu)的演變過程中，2003年機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”），“計(jì)劃”一詞徹底從計(jì)劃主管機(jī)構(gòu)的名稱中消失。這次改革將原國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室的職能劃入發(fā)改委；撤銷國家經(jīng)貿(mào)委，其主體業(yè)務(wù)劃歸發(fā)改委。此次對(duì)國家計(jì)委、國務(wù)院體改辦和國家經(jīng)貿(mào)委進(jìn)行整合，初衷是為了統(tǒng)籌和強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控職能，最終卻變?yōu)榘l(fā)改委的擴(kuò)權(quán)。此后，發(fā)改委權(quán)力過大、與其他部門職責(zé)交叉嚴(yán)重等批評(píng)不絕如縷。2008年機(jī)構(gòu)改革以探索建立大部制為目標(biāo)，對(duì)發(fā)改委進(jìn)行改革的呼聲很高。

有學(xué)者評(píng)價(jià)道，“發(fā)改委聚集了大量資源和擁有龐大職能，堪稱‘小國務(wù)院’，為了要錢要政策，很多地方官員圍著發(fā)改委轉(zhuǎn)圈，大至國家戰(zhàn)略，小到縣域發(fā)展，發(fā)改委無一不管，其職能邊界已經(jīng)到了讓人難以容忍的地步”；時(shí)任國家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華也在當(dāng)年“兩會(huì)”上直言“最需要改革的是發(fā)改委”。但是，面對(duì)金融危機(jī)的蔓延，作為經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要機(jī)構(gòu)，發(fā)改委的權(quán)力在此次改革中并未削弱，再加上中央政府當(dāng)年推出4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，擁有項(xiàng)目審批權(quán)的發(fā)改委之權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)張。

2013年開始的新一輪機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以行政審批制度改革為突破口和抓手。在此前后，改革發(fā)改委的呼聲再次高漲。有人建議“讓發(fā)改委從微觀管理中抽身，將其項(xiàng)目審批權(quán)、經(jīng)費(fèi)審批權(quán)等具體權(quán)力剝離出來，下放到行業(yè)部門”。在各方的呼吁下，隨著行政審批制度改革，發(fā)改委也開啟了新一輪放權(quán)改革。

制度：“五年計(jì)劃”的制定與演化

1929年4月，蘇共十六大通過了蘇聯(lián)第一個(gè)五年計(jì)劃（1928—1932），標(biāo)志著五年計(jì)劃制度的誕生。蘇聯(lián)通過五年計(jì)劃取得了輝煌的經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就，到1937年二五計(jì)劃完成時(shí)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了以重工業(yè)為中心的工業(yè)化，工業(yè)總產(chǎn)值迅速躍至當(dāng)時(shí)的歐洲第一，世界第二。蘇聯(lián)五年計(jì)劃的成功對(duì)戰(zhàn)后成立的諸多社會(huì)主義國家產(chǎn)生了示范效應(yīng)。中國于1953－1957年實(shí)施第一個(gè)五年計(jì)劃。一五計(jì)劃以過渡時(shí)期總路線（“一化三改”）為指導(dǎo)方針，以重工業(yè)建設(shè)為導(dǎo)向，以蘇聯(lián)援助我國的156個(gè)工業(yè)項(xiàng)目為中心，到1957年底全面超額完成。在一五計(jì)劃的編制與實(shí)施過程中，五年計(jì)劃的管理機(jī)構(gòu)、編制程序和指標(biāo)體系基本確立，中國五年計(jì)劃制度逐漸形成。

二五至五五時(shí)期（1958－1980），五年計(jì)劃受政治運(yùn)動(dòng)的沖擊較大，經(jīng)濟(jì)工作受制于意識(shí)形態(tài)，這4個(gè)五年計(jì)劃均未編制出正式的文本。中共八大通過的《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃（1958—1962）的建議》被高指標(biāo)的《國家計(jì)劃委員會(huì)黨組關(guān)于第二個(gè)五年計(jì)劃的意見》取代，這也是造成隨后主要經(jīng)濟(jì)關(guān)系比例失調(diào)，國民經(jīng)濟(jì)困難的重要因素之一。從1961年開始，國民經(jīng)濟(jì)被迫進(jìn)入長(zhǎng)達(dá)5年的調(diào)整期。1964年5月公布的《第三個(gè)五年計(jì)劃（1966—1970）的初步設(shè)想（匯報(bào)提綱）》規(guī)定三五計(jì)劃優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)，解決人們的吃、穿、用，國家計(jì)委還專門制定了《第三個(gè)五年計(jì)劃（1966—1970）農(nóng)業(yè)發(fā)展的初步設(shè)想》。但毛澤東提出“三線建設(shè)”的戰(zhàn)略后，備戰(zhàn)成為三五計(jì)劃的主要內(nèi)容，重工業(yè)尤其是軍事工業(yè)仍然居于優(yōu)先發(fā)展的地位，四五計(jì)劃（1971－1975）仍然延續(xù)了備戰(zhàn)的方針。五五計(jì)劃（1976－1980）是與《1976－1985年發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)十年規(guī)劃綱要》（簡(jiǎn)稱《十年規(guī)劃綱要》）一起編制的，但由于經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想急躁冒進(jìn)，《十年規(guī)劃綱要》規(guī)定的目標(biāo)任務(wù)嚴(yán)重脫離實(shí)際，被稱為“新躍進(jìn)”。

由于《十年規(guī)劃綱要》中六五計(jì)劃的各項(xiàng)指標(biāo)嚴(yán)重偏高，1980年，國務(wù)院重新擬定了六五計(jì)劃（1981－1985）。從六五計(jì)劃開始，五年計(jì)劃增加了社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容，計(jì)劃的名稱也改為“國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”，這是五年計(jì)劃內(nèi)容的重大調(diào)整。七五計(jì)劃（1986－1990）是中國第一個(gè)在開局之年就編制完成并公布的五年計(jì)劃。在編制程序方面，恢復(fù)了中共黨代會(huì)審議和批準(zhǔn)五年計(jì)劃建議的程序；在內(nèi)容布局方面，首次增加并以獨(dú)立篇章論述了經(jīng)濟(jì)體制改革和民主法制建設(shè)。從八五計(jì)劃開始，中共五年計(jì)劃的建議由中央全會(huì)審議，正式的計(jì)劃文本名稱增加了“綱要”一詞。

九五計(jì)劃（1996－2000）是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)確立后的第一個(gè)五年計(jì)劃。從九五開始，五年計(jì)劃突出宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性，指標(biāo)強(qiáng)調(diào)預(yù)測(cè)性、指導(dǎo)性，這是五年計(jì)劃制度的重大轉(zhuǎn)折。十五計(jì)劃（2001－2005）進(jìn)一步突出國家戰(zhàn)略意圖，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)市場(chǎng)主體和社會(huì)行為的引導(dǎo)，社會(huì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、民主法制等內(nèi)容所占比例有較大提高。尤為重要的是，十五計(jì)劃取消了主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品指標(biāo)，換言之，中共中央此時(shí)已經(jīng)放棄了對(duì)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值進(jìn)行量化規(guī)定的做法，這標(biāo)志著五年計(jì)劃性質(zhì)和功能的實(shí)質(zhì)性變化。從十一五（2006－2010）開始，五年計(jì)劃改稱“五年規(guī)劃”，規(guī)劃指標(biāo)體系分為預(yù)期性指標(biāo)和約束性指標(biāo)，并逐步建立了規(guī)劃中期評(píng)估制度。

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