此外，執(zhí)法界限的模糊性也使得海上事件的風(fēng)險(xiǎn)大幅上升。中國(guó)至今既未給出九段線的明確坐標(biāo)，也未明確其在九段線內(nèi)打算行使的主權(quán)權(quán)利。模糊性帶來了隨意性，加之愛國(guó)主義熱情的驅(qū)動(dòng)，以及對(duì)部門權(quán)力擴(kuò)大和預(yù)算增加的渴求，海警傾向于實(shí)施執(zhí)法權(quán)力最大化。一位中國(guó)官員曾表示：“一旦海上局勢(shì)緊張，基本上海警要什么政府就給什么。”
而在菲律賓這個(gè)欠發(fā)達(dá)的群島國(guó)家，海警疲于應(yīng)付海島間水域的執(zhí)法、搜救及救災(zāi)工作，因此海軍承擔(dān)了相當(dāng)一部分南海的執(zhí)法工作。在黃巖島事件中，試圖逮捕中國(guó)漁民的就是一艘菲律賓軍艦上的海員。馬尼拉此后認(rèn)識(shí)到動(dòng)用海軍會(huì)顯得其氣勢(shì)洶洶并增加沖突升級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)，因此也在著力擴(kuò)建海警力量，但政府在財(cái)力上仍力不從心，且海軍也不愿意交權(quán)。
當(dāng)然，前景并非一片黯淡。國(guó)家間已經(jīng)開創(chuàng)了一些合作先例，并且還有更多這樣的機(jī)會(huì)尚待發(fā)掘。例如，中國(guó)與東盟國(guó)家已同意建立外交部間熱線，以應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)。
不過，要使熱線發(fā)揮作用還需要更多考量與規(guī)劃。首先，外交部并非漁業(yè)和海警的直接管轄部門，在各自為政的官僚體系下，前方人員未必認(rèn)為有必要通報(bào)外交部門或遵從其指示。況且在包括中國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家，外交部屬于弱勢(shì)部門，接聽熱線的官員可能不具有即時(shí)決策以遏制危機(jī)迅速發(fā)酵的權(quán)力。
所以，單單接通熱線還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。各國(guó)需確保熱線全天候暢通，并定期進(jìn)行測(cè)試，對(duì)接聽熱線的官員也須進(jìn)行培訓(xùn)，以便在緊急事態(tài)發(fā)生時(shí)采取迅速而切實(shí)的措施使緊張局勢(shì)降溫，而不是機(jī)械重述各自政府的主權(quán)申索。各國(guó)也應(yīng)確保在各自的政府體系內(nèi)建立一套職責(zé)明確、能在緊急事態(tài)下迅速啟動(dòng)的指揮控制機(jī)制。溝通上的任何延誤或周折，都可能使得國(guó)家痛失危機(jī)降級(jí)的機(jī)會(huì)，有效外交的空間也可能因此受到限制。
但熱線平臺(tái)也僅僅是一個(gè)被動(dòng)反應(yīng)機(jī)制。隨著海上摩擦增加，僅靠善后機(jī)制仍難以為繼，南海各國(guó)需要一套可持續(xù)的預(yù)防性機(jī)制，減低沖突發(fā)生的幾率。
漁民是涉海事務(wù)中最難以預(yù)測(cè)和控制的群體，即便政府無心肇事，漁業(yè)活動(dòng)也隨時(shí)可能觸發(fā)一場(chǎng)危機(jī)。然而，漁業(yè)也為合作與信心的構(gòu)建提供了切入點(diǎn)。
中國(guó)外交部表示，中方在南海的人工島駐點(diǎn)將用于“漁業(yè)服務(wù)及民事行政管理”。北京應(yīng)當(dāng)確保其“避風(fēng)、導(dǎo)航、搜救、海洋氣象觀測(cè)預(yù)報(bào)”等功能對(duì)通行南海的各方均開放使用，而不僅僅是服務(wù)于中國(guó)自己的力量投射。
無論主權(quán)爭(zhēng)端最終結(jié)果如何，南海漁業(yè)資源都將是脆弱的公共資源。只有共同管理和保護(hù)才能確保各方都享有可持續(xù)的漁業(yè)資源以供開采。例如，沿海各國(guó)可在脆弱水域共同制定執(zhí)行季節(jié)性休漁制度，以給予資源恢復(fù)的空間。
南海各國(guó)最終仍須達(dá)成平等友好的漁業(yè)共享協(xié)議，這方面并不乏先例。中國(guó)和越南在北部灣達(dá)成海上劃界協(xié)定之后，就兩國(guó)對(duì)該區(qū)域內(nèi)漁業(yè)資源的共同養(yǎng)護(hù)、管理和可持續(xù)利用，成功達(dá)成共識(shí)。菲律賓和臺(tái)灣就雙方在重疊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域開展?jié)O業(yè)執(zhí)法合作的談判也進(jìn)入最后階段。
由于海上劃界爭(zhēng)端的復(fù)雜性，漁業(yè)協(xié)議談判必不輕松，政治上也不免遭詬病。但不作為的后果將是各種危險(xiǎn)對(duì)峙頻發(fā)，以至威脅整個(gè)區(qū)域的和平與安全。
文/謝艷梅 駱舒嫻 來源：英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》
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