征收房地產稅需要一系列前提條件

經濟觀察報：你曾經在談稅制結構調整優化時主張，從間接稅向直接稅轉變，并且提到遲早會對財產征稅——房產稅和遺產稅。最近兩年，房產稅的各種政策動向尤其引人關注，你對這個稅種持什么看法？它的法理性、開征時機和可能造成的影響如何？

李煒光：我同意這個說法：中國都是國有土地，向居民征收房產稅，本身法理就不夠充分。但是，也有人說，有些國家或地區也存在國有土地下征收房產稅的情形。法理上是不是有問題，目前，不是真問題；更多的應該是，既得利益在房產稅上（造成）的阻力更大一些。比如，有很多計劃經濟以來的特權階層占有的房產數量遠遠高于普通人家，這些房產如果都按評估價值征稅，顯然他們的持有成本會很高。

如果說是不是應該有這個稅種，我倒偏向于可以考慮將來建構這個稅——這是直接稅，而中國現在直接稅比例偏低。這個稅的好處是，納稅人可以直接承擔稅收，難以轉嫁，他當然就會關注這個稅的用途、去向，有利于培養納稅人的權利意識；再就是可以成為地方政府可依靠的財源——開征某些跟地方利益直接相關的直接稅應該是需要的，因為地方政府跟民眾的關系最近，承擔著公共服務的責任。一般房產稅中央政府不能都拿走，最多是跟地方分成。所以，在地方政府缺乏財源、現有的分稅制體制存在缺陷的情況下，將來考慮建構中國的房地產稅，我倒是持贊成態度——但要有一系列前提條件。

比如，要從法律上解決房產稅歸地方，由地方人大和政府共同決定這個稅怎么征；房產稅的征收需要房產價值評估，應該由第三方機構評估，被評估者如果有異議，可以申訴，申訴得到仲裁仍然不合理，可以訴諸法律，法律有相應的救濟條款來幫助。因為如果評估不合理，稅負就重，而這個稅負是不能轉嫁的，當然要較真。中國目前沒有這種“較真”的機制，這個稅怎么征？要開征房產稅，還有一個前提條件，就是要把流轉稅的比例降下來，給直接稅上升留出空間。

總之，房產稅的征收是一個非常復雜的問題，設計上需要非常嚴謹，管理上非常精細，要有跟納稅人面對面博弈的能力。而中國稅收管理目前似乎不具備這個溝通機制，且缺乏征納雙方的平等意識——而房產稅這種財產稅內涵著政府和納稅人之間在法律上是平等關系。

經濟觀察報：財稅除了“收”還有“支”，2015年中國出臺了《預算法》，預算法頒布后，預算問題有實質性變化嗎？

李煒光：預算管理實際上是政治權力的一個方面：預算的制定、審批、執行、執行結果的評估……所有這些都是在政治領域進行的，而不是純粹的經濟問題。用術語來講就是：預算是一種外部政治控制機制。從這個角度來衡量中國現在的預算，在公開性和投票機制方面還有很大問題。

《預算法》2015年頒布實施，到現在為止，實施細則還沒有出來。沒有實施細則的法律相當于沒辦法正式執行：出現問題怎么問責？怎么糾錯？還是靠行政命令嗎？

中央與地方的財稅關系

經濟觀察報：中央與地方的財稅關系，是中國持續數千年都在討論的問題。前幾年時任財政部長樓繼偉一直呼吁，在中央和地方之間建立“財權與事權相匹配”的財稅體制。而中國歷史上的“變法”、財政改革，呈現出的一個鮮明特點是“挹地方而注中央”，你覺得中國現在走出這個傳統的路徑依賴了嗎？

李煒光：沒有。因此，我希望的財政聯邦制——通過以公共責任為軸心的分稅制體制來建立從中央到省和省以下各級政府的財政分權體制，以解決中國財政資源的責任與支配權相適應的問題，短期內是做不到了。

建立真正的分稅制（我國省以下沒有實行分稅制），首先要由法律——國家從憲法、法律上，確定每一級政府做什么事、履行哪些公共責任，并匹配相應的資源、權力。有了法律的明確責任，在此基礎上，以責任為軸心來確立體制——做這些事需要哪些資源，體制就是用來解決支配資源的權力歸屬問題的。換言之，縣長做什么、省長做什么，中央做什么，中間是有邊界的。而且，一旦確定了這個邊界，就不能輕易逾越——因為它是法律性質的，分稅制的各級政府之間的責任權力邊界是用法律隔開的。所以，分稅制之下，沒有中央干預地方、地方上級干預下級的問題，也不能去干預；否則，就是“挹地方而注中央”、“挹下級而注上級”，會造成財政秩序紊亂的，出了問題，說不清楚到底是誰的責任。

再就是法律的產生，不能定一個法律，納稅人有苦無處訴說。只要是大家自由意志的表達，稅負重一點，國民也同意、也認。近代以來，英國稅負一直相對比較重，但英國人認這個賬。

經濟觀察報：如果實施你說的分稅制，由于區域經濟發展的不平衡，區域之間的財政資源是否會非常懸殊？是不是還是需要中央的財政轉移支付？

李煒光：財政轉移支付是一種資源的配置方式——已有的財政資源中央先收上來，再根據全國的情況，為了均衡發展的需要，做一點資源的調配。這不是沒有道理，但支配的資源量不宜過大、占比過高。

地區的不均衡永遠存在，中央統一的調劑、轉移支付，有一定的合理性，但在這個事情上中央管得太多，對落后地區的發展未必就有利。像中國這么大的國家，存在一定的地方差異是可以容忍的，對于貧困地區或者是群體給予一定的救濟也是可以的，但是要有一個數量的限定。

經濟觀察報：如果現行框架下，你說的那種分稅制不可能實現，現實而言我們可以做什么樣的改變？

李煒光：體制問題倒逼政府必須往前推進改革，那很有可能。改革本來就是倒逼出來的。在改革之前，應該是一系列的改良、局部的修修補補，但修修補補不能替代改革。

來源：經濟觀察報

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