另外還需注意到，對北京人口的嚴格控制和全國層面嚴控大城市規模的思路是一脈相承的。對于控制大城市的政策，萬里在1986年全國城市建設工作會議上做了詳細的解釋。他說，“大城市要發展，主要是指要發展大城市的經濟、文化和科學技術，要提高它的多種功能，要進一步發揮它在社會主義建設中的主導作用”。但與此同時，我們“要防止大城市人口的過度膨脹。如果大城市急劇地膨脹起來，都擠在一個小范圍的空間內，我們目前又沒有那么多的錢去搞城市基礎設施，這樣一來，水也不夠喝了，房子也不夠住了，車子也開不動了，空氣、水也都被污染了，這個城市的多種功能還怎么發揮呢？” 這個觀點乍看起來十分合理，但卻有一個無法回避的內在矛盾：大城市的多種功能和經濟社會效益是否能夠在不增加人口的情況下自動實現？或者說，大城市的功能和效益是為誰服務的呢？
矛盾的根源在于，這種控制觀里的空間是空的——城市依然只被視作載體和容器，這個載體和其中生活著的人可以被截然分開，從而發展其中一個、規避另外一個。如果這個邏輯繼續延伸的話，我們很快便能遇見更加突兀的政策，比如將產業與人口分為高端和低端，然后只保留其中符合“現代化”目標的部分。這個貫穿的邏輯因此具有鮮明的“反城市主義”色彩。一方面，城市空間（以及城市人口）的變動過程本身被視為無足輕重，重要的是如何通過這樣的容器和工具實現特定的目的——在過去，這是迅速實現工業化，而現在，則是變得環境優美和“現代”。另一方面，城市規劃依然不具有自己的能動性，而是在變換了目標的國民經濟和社會發展計劃里繼續扮演被漫不經心對待的角色。的確，城市登上了歷史舞臺，而不再被視為一個終將被消滅的存在，但這并不是因為城市本身地位的改變，而只是因為烏托邦工程的破產。
萬里對控制大城市所做的解釋代表了當時決策層的主流意見，這最終在1989年由全國人大常委會通過、1990年頒布實施的《中華人民共和國城市規劃法》(全國人大常委會 1990) 中以法律的形式加以固定，并立刻指導了北京市在1990年代初進行的新一輪總體規劃編制工作。新的1993版規劃有兩個關鍵點需要提起注意：首先，對人口規模的調控并沒有因1983版規劃的迅速失敗而被放棄。與之相反，新規劃中明確，“人口的遷移增長要通過指令性計劃和經濟手段嚴格進行管理，逐步實行總量控制”，最終目標則是使北京市總人口在2000年控制在1160萬左右（其中流動人口200萬左右），到2010年控制在1250萬左右（其中流動人口250萬左右）。其次，一個更重要的改變是對北京城市性質和發展目標的重新界定：“在21世紀中葉把北京建設成為具有第一流水平的現代化國際城市” 。對“國際”的追尋在這里被正式確立為北京城市建設工作的指導思想，隨即主宰了對北京城市空間的新一輪改造，并通過種種更新的話語形式延續至今。
順著“現代”關切的引領，這個“國際”的概念包括著兩層內涵。一方面，城市空間要向所謂的國際先進水平對標，社會治安、優美環境、發達文化等八十年代提出的任務要在國際橫向比較中加以檢驗，從而確證“第一流水平”的實踐和實現。另一方面，國際視野還意味著對其他國家不先進的城市教訓的警惕和排斥，這尤其鮮明地體現在那時在學界和決策層聚訟不已的拉美國家“過度城市化”和“大城市病”現象 。但與此同時，北京的人口增長并沒有受規劃的限制。在規劃出臺僅一年之后，北京人口已經達到1125萬，接近2000年的調控目標；兩年之后，人口突破1250萬，超過了2010年的調控目標。這樣的現實震撼朝野——難道“過度城市化”真的已經成為一個不可控的趨勢了嗎？為了要在一方面成為“國際一流”而在另一方面拒斥“過度城市化”，人口調控和城市建設的關聯變得更加緊密，迅速造就了一個日趨嚴厲的政策鏈條；這進一步構成了1990年代中期北京大規模清理人口的基本語境。
對“國際一流”的向往和對人口調控的關切不僅轉化為運動式的人口清理，而且還立即和新的城市政治經濟轉型勾連在一起。1993年確立的“社會主義市場經濟”原則在短短一年后就指導了《中華人民共和國城市房地產管理法》的頒布施行 ，并在法律層面構成延續到現在的“土地財政”的基礎 。這一新的政治經濟安排將城市空間的生產和再生產（或稱“都市大開發”）擺在了政府行為的核心環節 ，并在實踐中造就了新的城市前沿——“城鄉結合部”。之所以可以將這一區域稱為前沿，主要有兩個依據：第一，這里是“流動人口”主要的落腳之所，因此持續被官方話語描述成“臟亂差”地帶；借助這個話語，城市政策便可以更為輕松地對外來人口及其落腳地施加種種以“現代”和“提升”命名的治理整頓，從而構建起一種新的社會排序方式（a form of social ordering）。第二，“城鄉結合部”也是政府土地出讓的主要地區，并且這一趨勢在近年來明顯加強。 在人口調控和城市開發之間，土地出讓成為一個關鍵的橋梁：只有在人口得到清理（包括本地人和外地人）、土地完成平整之后，上市交易才成為可能，也只有在房地產開發實現之后，新的結合部空間才能徹底擺脫“臟亂差”的局面，也才能去貼近對“國際”和“現代”的空間想象。
在新的城市政治經濟機制引導下，城鄉結合部的社會排序話語演化成為社會-空間排序（socio-spatial reordering）實踐，除了對外來人口（及其聚居區）的污名化和清理驅逐之外，這個過程還包含了其他許多同樣重要的環節，比如對城鄉結合部村集體的重新賦權（通過股份制改造轉變為本地的房地產開發公司和社會福利保障提供者）以及對村民的“主體化”改造（通過意識形態灌輸和經濟利益分享將城市開發的邏輯傳導和內化）。在這個過程中，城市時代的“反城市主義”態度借助周而復始的人口清理整頓運動具象地傳達了出來，并構成了“城市經營”和“土地財政”得以崛起的一個空間條件——這便是“反城市”觀念為當前城市政策接受的契機和邏輯。雖然四十年來的城市政策和觀念一直在變，但是這其中體現的延續性更值得我們的重視。在這個延續性背后，我們能夠看到空間圖繪的政治經濟機制和社會后果，也能夠意識到空間想象與社會關系之間的關聯如何變換方式繼續主宰我們的日常生活。這樣的認識進一步契合了地理學中對于空間問題的反思：空間具有多個維度——除了物質性的表達方式外，其內蘊的非物質性的表征（representation）也同樣深刻地影響著我們感知和生活的方式；通過細節性地勾勒與定義我們的時空想象和愿景，這種種觀念最終又反過來經由種種宏觀和微觀機制重塑我們的生活空間乃至日常生活本身 。
反城市主義的烏托邦色彩
要理解目前如火如荼的城市人口清理問題，我們需要首先承認這個問題所包含的空間性，以及這個空間性具有的時間維度。在這里，空間和時間都凝聚在一種“反城市主義”的觀念之中，它通過特定的空間圖繪方式來合理化特定的知識，并服務于特定的政治經濟和權力機制，對人口的大規模清理只不過是這個社會和空間排序過程的一個必要環節和時刻（moment）。在此基礎上，我們還需要理解這種“反城市”觀念所具有的多樣和動態特征。這種本身并不具有物質性的觀念是通過和社會關系與政治經濟過程的聯結來生成物質且具象的社會空間效果的。這些聯結絕非一成不變，而是隨著意識形態的轉型和國家意志/工程的推進來展開其歷史-地理譜系。也正是在這個意義上，福柯的譜系學為這篇論文提供了一個方法論支撐：在“反城市”態度的歷史地理展開過程中，關鍵的問題并不是確認這個態度的本源是什么、在哪里，而是要從“反城市”態度在不同歷史地理場景中扮演的迥異角色中探索別樣的信息，從而更好地理解此時此刻城市問題的時空性。“反城市主義”本質上是一個復數的概念，它在我們的城市時代變得更加隱蔽、微妙，但卻發揮著與以往相比更為突出的作用。這就是我在本文中想要表達的基本觀點。
在建國以后的前三十年時間里，“反城市主義”態度主要是通過具有濃厚烏托邦色彩的城市規劃圖紙和日常生活中安排生產與福利的單位制加以實踐的。在第三部分里我們已經看到，在民族歷史（意識形態）和政治經濟需求（斯大林模式）兩條脈絡的主導下，那時的領導人和規劃師把城市空間狹義地理解成容器和載體，這構成了社會主義工業化的基本空間圖景，并進一步通過分散組團式城市布局實現了與烏托邦理念的融合。面對這樣的空間理念和政治經濟安排，城市空間和其中的個體都變成了隱形的存在。它們吸引到目光的唯一時刻就是成為工業化之工具的時刻，而對于那些無法成為工具的個體，唯一的出路就是被清理和“緊縮”。改革開放以來的這四十年時間里，我們的城市狀況的確發生了翻天覆地的變化。第四部分的討論展示了對工業化的追求如何讓位給了對走向“現代”和“國際”的熱衷，而這又怎樣為“反城市主義”與社會結構和政治經濟機制的聯結提供了新的接口。城市空間在這樣的新時代里終于走上了歷史舞臺的中央，但卻依然無法擺脫其作為工具和容器的命運。在追尋現代和“國際化”的政治經濟安排里，一個作為理想型的“國際化大都市”被確定為值得追求的空間模板，一切社會安排都需要通過特定的政治經濟機制來與這樣的模板進行匹配，所有不相匹配的特征一律抹除。在新的城市狀況中，“臟亂差”的城鄉結合部和它所承載的數以百萬計的外來人口便被歸入到不受歡迎的行列，并因此遭遇周而復始的清理整頓，直到現在。
在這樣的城市時刻，我們需要回過頭來重新思考：到底什么是城市？城市空間到底應該被怎樣定義和生活？城市里的人應該如何才可以被視作目的而非手段？畢竟，在一個正義的空間圖景之中，我們不應該一邊推進資源和權力在城市的高度集中，一邊采用強力疏散被資源吸引的人口集聚——在恩格斯的曼徹斯特觀察中，正是這樣的社會和空間安排最終激發了他針對資本主義生產方式的革命熱情（以及烏托邦方案）。但是我們該如何尋找替代方案——替代方案可能嗎？這一系列問題都呼喚著我們進一步的深入討論。其中有兩個方向具有非比尋常的緊迫性。第一，從“反城市主義”的斷裂和延續出發，我們需要進一步反思追尋“現代”的邊界應該放在哪里。當北京和上海等大城市都開始宣稱自己要建設“全球城市”、“世界城市”的時候，我們是時候來重新思考自己為什么要出發這樣一個問題了：“現代”到底在哪里？第二，更加具有政治迫切性的方向是反思和否思常見的對“超大規模城市”和“大城市病”的憂懼，主要是因為這些憂懼混淆了因果關系，同時也因為這些憂懼的矛頭全部都指向了無辜的人群。我們需要仔細探索并且廣泛宣傳超大城市的各種問題是如何因為不均衡發展（uneven development）而生的。人口大量涌入只是這個社會和空間過程的結果而非原因，對人口的調控自然也不可能在根源未消的時候產生任何有建設性的反饋——也許唯一的結果只是會加重我們這個世界的苦難吧 。
文/趙益民 來源：城市治理研究
轉載請注明：北緯40° » 中國城市人口調控的邏輯：反城市主義與城鄉二元體制的隱憂
